浅析中国土地财政问题的政府经济伦理视角

一、相关概念及研究综述

经济伦理是指对经济活动中各类行为主体经济行为的价值观和伦理观进行调节活动的总称。政府经济伦理是指产生于经济活动中的调节及约束这种活动的价值观和道德规范，它包括政府经济价值观、政府道德认识和判断等。经济伦理可概括出广义和狭义的概念内涵。广义的经济伦理专指产生于宏观经济领域的伦理现象;狭义的经济伦理则专注于中观和微观经济领域中的伦理命题，亦可称为企业伦理或公司伦理。近年来，我国经济伦理领域研究呈现了跨学科研究的趋势。首先，学界以传统研究为基础，不断加强学科研究的现实力度;其次，经济伦理体系建设与社会热点问题研究的交叉性变得愈发明显;再次，多学科交叉研究法，如数学建模法，被更加频繁地应用于学科的研究之中，士曾强了其科学性。

二、我国土地财政问题的风险

我国在社会主义市场经济深入发展的过程中，财政制度仍然处于转型之中，加之外部法制环境尚不完善，导致地方政府过度依赖土地财政，形成了全面的、系统性的风险。具体而言:

(一)财政风险

作为一种稀缺的资源，土地具有地域固定性和资源有限性的特征。现有的生产技术条件决定了无论采用何种开发方式，土地一定时期内可利用和使用的量都是有限的，而我国当前城镇化模式是开发增量土地，这导致了资源硬约束条件下的土地出让收入的有限性和不可持续性。具体来讲，第一，市场经济影响了土地出让收入的稳定性。现代税收的一个基本特征就是稳定性，而土地出让收入属于地租性收入，受市场经济影响较大，因此，土地财政模式具有一定的财政风险。亚当斯密曾指出:税的不稳定性远比税的不公正性危害更大，当执行人握有过多、过大的自由裁量权时，会让税吏变得专横和腐化，甚至原本不专横、也不腐化的税吏，也会变得专横和腐化。

(二)金融风险

金融风险是指在未来时期内巨额金融资产预期收入可能遭受损失的概率。第一，地方政府债务与投资过热的恶性循环。我国土地市场在1998年后持续走高并迅速发展成为金融机构中的一块优质市场，使得过多的商业银行资金涌入土地购置和开发市场，但沉重的贷款本金及利息负担也迅速演化为政府沉重的包袱。有调查指出:在东南沿海的县市，基础设施投资高达数百亿元，其中财政投入仅约占10%，土地出让收入约占30% - 60%靠土地融资。

(三)社会风险

社会风险是指可能导致社会矛盾并危及社会稳定的状态。第一，作为典型的非零和博弈模式，过度发展的土地财政将导致政府与房地产商瓜分土地出让收入的绝大部分，而广大失地农民及市民则沦为利益受损者。资料表明，全国多数地方征地款的分配比例为:农民仅能拿到60%-75%，集体拿25%-30%，政府及其他机构拿6o%-65%，根据《全国土地利用总体规划纲要(20062020幼》的估算，20002030年，全国占用耕地将超过5450万亩。一般情况下，每征用一亩地，就伴随1.5个农民失业。以此推算，中国失地农民群体将从目前的4000万人，激增至2030年1.1亿人。

三、我国土地财政问题的政府经济伦理释义

研究义利关系问题是经济伦理研究的重点内容，一切经济活动都与问题紧密相关，这必然会反映该领域的种种矛盾，其中，利益是义利关系的核心问题。马克思曾指出:人们奋斗所争取的一切都同他们的利益有关。而要实现利益最大化就应该将经济价值与道德价值统一起来，而现实经济冲突就表现为义与利的矛盾。这就是说，互利既会与经济行为和道德行为相融合，也会与他们相背离，而这种背离就会导致二者的冲突。道德意义存在于经济行为的结果之中，而非动机之中，即利他的结果与利己的动机并非一致，损人利己仍然会出现。而道德行为则统一了动机与结果，满足了当前及长远利益的需要。从政府代理理论来看，政府掌控着公共权力，应当依法管理公共事业，为社会提供充足的公共产品，即以蕴含着丰富的伦理规则来规范政治权力，协调各种利益诉求的平衡，承担起保障经济社会和谐发展的重任。具体而言:

(一)政府义利观冲突是土地财政风险的重要诱因

政府土地有关管理部门利用土地资源有限性的特点过度开发土地的当期收益，导致了土地出让收入的不可持续性以及衍生的诸多违法行为。政府之义就是应在土地出让收益的分配和使用方面代表全民的利益，杜绝资源硬约束条件下的土地出让收入不稳定情况的出现。其利在于可持续的土地出让收入会增加公共产品的供给，提升整个社会的福利水平。然而，在现有财政压力不断加大的背景下，地方政府的短期自利性过于膨胀，忽视了社会长远利益诉求，最终选择了自身可支配收入的最大化。从某种程度上讲，政府经济伦理之义的缺乏使得土地出让收入的稳定性受到影响，也势必会导致其违反风险中性原则及债务的不断延续。

(二)政府义利观矛盾是土地财政金融风险形成的重要因素

房地产投资过热引致的政府债务及银行信贷潜在风险都说明政府在某种程度上过度开发有限的土地资源，追求土地出让收入短期内的最大化并利用其进行寻租，导致各种潜在金融风险在短期内集中释放于政府、企业、个人，给国民经济发展带来很大的不确定性。政府之义就是将公共利益最大化作为基本准则，破解房地产过热与政府债务之间的恶性循环，打破政府与房地产商、银行等利益共同体的局面，以守夜人的角色来调控房地产市场，保障银行信贷安全，维持国民经济的平稳发展。其利在于可控的金融风险满足房地产市场各方利益诉求。可以说，政府之义的缺乏是造成土地财政金融风险的重要原因，民众之利受到政府之利的损害。

四、破解我国土地财政问题的政府经济伦理学释义

符合道德规范的经济活动可以将个体道德和制度文化整合得更匹配，这也就统一了经济价值和道德价值。符合道德的行为是不可能在孤立的情况下形成并得以有效维持的。我国在破解土地财政诸多风险的过程中，需要不断端正政府经济伦理价值观，应在宏观与微观层面上承担起促进土地市场可持续发展的重任，破解财政收入需要无限性与土地资源有限性之间的矛盾。具体而言:

(一)不断培育和完善政府经济伦理意识

政府作为管理公共事物的载体，在传统上其所秉承的伦理价值观已经不能适应社会主义市场经济的发展，这就需要政府不断地更新经济伦理价值观，以便更好地管理具体经济活动，提高经济效益。在解决我国土地财政问题方面，必须将政府职能由管理型政府转变成服务型政府，即政府要摒弃计划经济思维习惯，发挥市场在资源配置上的基础性作用，减少其对社会经济资源的控制。政府要从土地市场发展的大局出发，通过自我教育的方式来理解土地财政的危害，增强自我约束的动力，为最终解决土地财政负效应创造良好的外部条件。

(二)从经济伦理角度强化政府服务职能

完善政府治理机制建设是解决我国土地财政问题的重要外部条件。一方面，要改革现有的政绩评价机制。我国土地财政问题与当前集权式的政绩评价体系有着紧密的关系。以GDP为中心的政绩考核方式使得各地方政府采用在短期内增加收入的土地财政方式来取得政治评价上的优势，必然会造成巨大的风险积累，损害其长远利益。因此，应该建立全面考核政绩的指标体系，如就(失)业率、社会保障率、家庭收入增长率、居民幸福度等综合指标，其经济伦理价值取向就是加强公众对政府考核的力度，使其能够成为经济社会长远利益的代表;另一方面，政府要为土地市场的健康发展提供良好的竞争环境。

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