论荷兰高等教育财政的改革

荷兰是欧洲高等教育财政改革走在最前列的国家之一。自1980年代以来，荷兰实施了以产出为基础的拨款模式，教学经费拨款与科研经费拨款分开拨付，学生缴费上学等一系列改革举措，建立了一个基本符合公平与效率政策目标的高等教育财政体制，顺利地推进了高等教育的持续、稳定、协调的发展。本文探讨荷兰高等教育拨款模式、科研经费制度、学生缴费与资助制度等方面的改革，借此对深化我国高等教育财政改革有所裨益。

一、荷兰高等教育财政运行中的体制特征

荷兰的高等教育系统由大学、高等职业教育学院（简称HBO学院）、开放大学这三个部分组成。

开放大学创建于1984年9月1日，它有一个总部和18个地区学习中心。开放大学通过远距离教育的手段提供高等教育，1987年开放大学的在校生为3.5万人。开放大学的职能是：为学生从事专业的独立实践作准备；为需要科研技能与学术洞察力的职责的履行而培训；促进个人发展；养成社会责任感。开放大学提供大学和高等职业教育学院的类似的课程，只不过它采用远距离教育方式。课程主要包括法学、经济学、管理学、工程学、自然科学、社会科学、艺术等领域的课程。在开放大学，无入学要求、自由选课，自定学习步子。目前开放大学面临的主要问题是大学容纳能力有限，需实行名额限制，并且学生学习时间过长。

传统上荷兰的大学和高等职业教育学院是两个相对独立的世界，但近年来两类学校不断地接近，趋同。

就公、私立教育的属性而言，荷兰的13所大学中有10所是公共法人团体，3所是在私法的基础上创建的。但除了创建的基础有所不同外，公、私立大学几乎不存在差异。绝大多数高等职业教育学院由私人举办。但私人举办的特定性质并不意味着这些学院不必依从国家预算、国家的规划和资助系统。为了得到政府的资助，这些私立学院同公立大学一样必须遵从政府的方针、法律、规则。政府对高等职业教育学院的调控的详细程度可与大学相比拟。当然，在内部管理上，高等职业教育学院比大学还是拥有更大的自主性。

即将出台的高等教育和科研法将不同类型的高校置于统一的法律框架中。自1988年以来，高教机构与教科部的关系受国家层次的两年一度的协议或高等教育和科研计划指导，此举使大学拥有更大的自主权。高校自主权的扩大也受高教质量控制机构施加的约束，质量控制或者是一种自我评价，或者是外部机构如督学及外部评审委员会的评价。

二、荷兰高等教育拨款模式改革

自20世纪60年代至90年代，荷兰的高等教育拨款模式经历了四次改革。前三次改革是渐进的，1990年的改革是激进的。早期的三种拨款模式的共同特征是依据下列公式拨款：预算=数量×价格。在高等职业教育学院，预算拨款等于学生数乘以实际的（或规定的）成本。在大学，它等于上述预算拨款外加科研总量或规模与实际的（或规定的）成本的乘积。早期的三种模式可称之为需求模式（Claim Model）。

荷兰的第一代拨款模式是投入／申报模式（input/declaration model）。自1960年始荷兰实施此模式，此模式以Piekaar要素而得名。Pikaar是荷兰的教育部长，他负责将可利用的公共资金拨付给大学。所谓要素（或标准）即学生的估算的成本。利用要素可将学生数与大学规模、经费总量相联系起来。随着学生数增加，预算也随之而增加。由于要素只为教育部的极少数人知晓，此拨款模式缺乏透明度和责任制，高校对此颇多怨言。

第二代拨款模式是投入/标准模式（input/norm model），此模式始于1971年。由于大学对要素不知情，因而也就无从判断政府对大学的期望是什么。为此他们自己从事现实的成本结构的调研。依据大学的研究成果，教育部制定了一种复杂的和精致的拨款模式，旨在公开地将任务与手段相联结。此模式的基本方法是精确地计算特定课程的现实成本，并加以概括，以便用作拨付资金的标准。在教学拨款中，建立分属六组（艺术、自然科学、社会科学、医学、技术、农业研究）的学生的标准的工作量。依据学校的时间表和教师工作时数，可计算出一定数量学生所需的教师数。考虑规模效益及所需的数辅人员，再对师生比进行调整，并在进一步考虑设备、场地、能源等支出标准后，就可建立一个更为复杂的拨款模型。

自1993年以来，政府对高教实施的新战略是一次重大的变革。通过增强高教机构的自主性，政府希望为增强高教机构的适应能力创造一种有效的条件。更大的自由意味着提高高教系统的质量水平并更好地满足社会的需求。为了更有效地实施新战略，政府摒弃对高教机构的事前控制，而改用对质量的事后评价。一方面高教机构自身监控和评价质量，另一方面，政府也对高教机构进行独立的质量评定。

自1993年始荷兰实行第四代拨款模式的基本构架，它包含以下五方面的内容：

2.依据学生数的计数而非估算数建立数据库，数据易于收集、确证和防假。

3.强化产出取向的拨款。一方面计算实际求学时间少于规定的上限（大多数学习计划为四年）的学生数。另一方面计算每年成功地获得博士学位的人数，这二个参数是衡量产出的重要指标值。

4.讲求成本效益。为了拨付资金的目的，假定大学和高等职业教育学院的生均成本都一样。此举使学生在高教双重制的两个亚部门之间自由流动，而不增加政府的额外的成本。高等教育资金的每一分配单位每年由教育部长依据预算数除以相应产出而确定。教育预算在各高教机构的分配，是通过将此资金的分配单位乘以各高教机构的相应学生数和通过博士考试的人数而得出。

5.提供给高教机构以预期的或多或少较稳定的宏观预算，以便他们能提前计划和安排。

从总体上看，第四代教育拨款模式在保障高校的自治与追求质量效益之间保持了必要的张力，是一种较合理的拨款模式。

三、荷兰高等教育科研拨款制度

为了实施新的拨款制度，荷兰政府采用了一种新的机制，即科研预测研究系统。此系统的研究对象为国家资助的高校内外的科研。建立此系统的目的在于确定国家科研优先领域，确定高校学科领域和研究领域的资金分配。高校在制定科研计划时可整合进国家的科研优先领域。荷兰政府也任命了一个由顶尖的科研者、专门委员会成员、科研组织和其它组织成员组成的委员会，他们促进科研预测研究系统，并提供有助于制定科学政策的基本文件。为此组成了二十个学科委员会，每隔四年委员会为政府提供建议。政府制定战略性政策文件并与国会讨论，在双方达成共识后，再与高校讨论如何有效地实施战略。

综上所论，新的科研拨款制意味着无筛选性的经费分配制度的终结。政府需面对如何检查高校是否达到要求的问题，而高校必须调整其科研的方向。实施教学经费拨款与科研经费拨款相分离，且以产出为拨款依据的新制度后，荷兰高校的科研形成了一种有效的激励机制。高校的科学家们工作更加投入，更有批评性眼光，更强调科研论著的发表。高校科研的实力得到了明显的提升。

四、荷兰高等教育的收费制度和资助制度

荷兰高等教育对18岁以上的人开放。大学无入学考试，只要拥有适当类型的中学文凭，任何人都可以接受高等教育。但现在存在两类名额限制，一类是依据高校供应能力而作的限制，当大学的提供入学机会的现实能力不足时，教育部可对特定的大学学位课程予以名额限制。另一类是“劳动力市场名额限制”。当教育部认为特定专业的就业前景不太好时，就可施加招生名额限制。高等" 教育的招生政策旨在实现“使尽可能多的人接受高等教育”的政策目标。

荷兰的就读于高教机构的大学生都须交学费。自1981年始高等职业教育学院开始实行收费入学制。1988年始大学和高等职业教育学院的学费相互靠近，这意味着大学的学费相对下降，而高等职业教育学院的学费相对上升。1988—1989学年大学新的学费为1500荷兰盾，非大学部门的学费为1400荷兰盾。

自1960年始，荷兰政府开始对学生提供资助。1986年新的学生资助法生效。在新的学生资助系统中，每个学生有权利得到由政府提供的基本补助，基本补助无需偿还。在某些情况下，基本补助辅之以额外的补助或贷款，并规定一极限。作出有关额外的补助或贷款的决定需考虑学生的预期的生活成本、父母的偿还能力、学生是否与父母伙伴住在一起等因素。

综上所述，自20世纪80年代以来，荷兰高等教育财政正在发生重大的转型。随着高等学校入学人数的不断增加，高等教育财政面临巨大的改革压力。荷兰高等教育拨款模式已由投入导向型向产出导向型转变，此举对全面提高高等教育的质量和效益具有不可低估的作用。高等学校教学经费与科研经费的分开拨款是对供堡原则的实施的一次重大调整，符合大科学与大教育发展的要求。而学生收费额度的提高及学生资助的进一步规范化和制度化，将为多元化筹资奠定坚实的基础，拓展新的筹资空间。

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