财政投融资体制的创新研究

二、财政投融资体制创新的实质

其次 ,创新的财政投融资体制不同于计划体制下的投融资体制。这主要表现在三个方面 :

一是财政投融资的功能定位上 ,创新的财政投融资的规模和范围被控制在不妨碍市场机制作为资源配置基础性手段的限度内 ,成为矫正和弥补“市场失灵”和市场低效率、促进经济社会健康发展的重要工具。

二是财政投融资活动方式上 ,创新的财政投融资活动虽然也要借助于政府的威力 ,但要尽可能采用市场方式运作 ,如招投标、资信等级管理等。三是财政投融资资金来源上 ,创新的财政投融资资金来源要突破单一的财政预算安排 ,拓展多元化的以国家信用为担保的国内外债券、国内外贷款等。

第三 ,创新的财政投融资活动不同于一般的财政支付活动。虽然创新的财政投融资活动也是从属于财政收支活动 ,但只有以资金支付为起点 ,以厂房建成、设备安装完毕、生产经营活动开始等" 资本新增 ,或者说是生产条件的具体形成为结束的过程 ,才算是财政投融资活动 ,否则 ,如果只有货币价值形态的支付活动 ,而没有形成社会生产条件 ,只能算是一般的财政的支付活动 ,而不是财政的投融资活动。

第四 ,创新的财政投融资活动不同于一般的信用活动。虽然财政投融资是信用体系的组成部分 ,但它以政府信用筹集资金 ,在资金运用上体现出政策性和有偿性的高度统一。即财政通过发行各种公债和金融债券、国家预算安排等来源筹集到的资金 ,在投资上主要是贯彻实施政府特定的经济和社会发展政策 ,不以盈利为主要目的 ,但要求收回本金并收取一定的使用费用。

三、财政投融资体制创新的内容

1 .财政投融资制度创新。在计划经济体制下的“大财政” ,名义上的集权管理 ,已被实质上各地区、各部门所肢解 ,各部门、各地区在本部门、本地区的利益的驱动下 ,投资盲目扩张 ,并倒逼中央政府投资的扩张。在转轨时期 ,财政的不断“放权让利” ,不但削弱了财政对国民经济的投融资能力 ,也使财政和金融职能错位 ,国有银行成为“第二财政” ,国有银行和国有企业之间盲目投融资 ,不断积累着“投资取向与市场需求相悖———企业效益降低———银行呆坏帐增加”的过程。尤其是目前 ,在政府预算投入不足 ,专业银行转向盈利性投资的空缺中 ,更是没有哪一方能承担起统筹经济建设的重任。因此 ,财政投融资制度的创新 ,在于重建集权化的财政投融资体系 ,即严格按照公共需要和宏观政策意图 ,把每年的各项财政投融资来源 ,及资金使用规模、具体使用项目、各项资金使用的条件和使用收费等等 ,都象国家预算一样 ,明细编入计划 ,即财政投融资预算。这种预算与政府公共预算不同点在于 ,财政投融资预算编制计划后 ,只送国务院批准 ,呈人代会备案 ,人代会只对计划实施日常监督 ,而不审批 ,以保持投融资运作的灵活性。同时 ,财政投融资预算的实施 ,要通过资金委托———资金管理———资金运用三分离的投融资体系 ,明确委托———代理关系 ,确立人格化的投融资主体和监督主体 ,使资金的供、管、用之间产权清晰、责权明确 ,任何一环都不能无偿动用资金。

四、财政投融资体制创新的基础条件

我国传统的财政职能是建立在计划经济体制下 ,强调财政统收统支、统一调度社会资源与统一分配生产成果 ,在具体实施中 ,往往采用行政命令手段贯彻财政政策 ,相应 ,财政投融资以行政导向覆盖了国民经济的方方面面 ,投融资效率低。

随着社会主义市场经济的发展 ,市场已经在社会资源配置中发挥了重要作用 ,以财政为主体的统一调度社会资源的局面不复存在 ,财政职能转变为优化资源配置、公平收入分配和稳定经济增长等方面 ,这是以市场功能的充分实现为前提 ,并以弥补市场缺陷为己任 ,必须在尊重市场机制作用的前提下 ,运用市场手段进行政策调节。这种职能" 的转变为财政投融资体制创新提供了基础条件 ,主要表现在财政职能实施的法制性、效益性、主动性和协调性上 :第一 ,以法律规范财政活动的合理界线 ,并在法律的范围内实施财政职能。具体讲 ,财政活动必须通过立法或相应法律程序的批准 ,政府才能据以征税和支用所需款项 ,否则政府无权征用一分一厘钱款。因此 ,财政活动 (包括财政投融资活动 )必须按法律程序审批确立的计划 ,即国家预算和财政投融资预算来执行 ,一切财政资金要纳入国家财政的统一的复式预算管理体系中 ,不能存在任何形式的超越法制规范界线的强权资金运营 ,如“部长基金”、“省长项目”等。第二 ,建立有效率的财政。要适时地从提高两个比例为中心转向强化财政政策调控 ;从利益平衡转向目标管理 ;从基数法转向零基预算 ;从传统的收支平衡转向职能收支 ,以职能确定收支范围 ,同时吸收国际上现代财政定量分析和模型运用的新技术 ,科学规范财政的收支行为和结构 ,以提高财政效率。第三 ,政府掌握财政政策运用的主动权并能有效的控制财政政策运行。即通过强化公共财政职能 ,主动为社会经济运行降低成本 ;通过规范财政投融资预算 ,收缩财政投资战线 ,促进国有企业的扭亏增盈 ,积聚财政调控经济运行的财力 ,使国家主动地运用预算赤字、政府采购、税收等手段调控经济运行。第四 ,财政政策的实施必须与其他宏观调控政策配套实施。这不仅要求各种宏观政策如财政政策、货币政策、产业政策、投资政策和消费政策等协调连动 ,而且要求各种政策实施的时机、力度、方向、方式等的有机配合 ,尤其要保证财政投融资资金的运用与财政政策、货币政策、产业政策等对接。

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