高度集中的美国政府采购体制

" 2005年中央国家机关政府采购培训团赴美考察报告（上）

培训期间，培训团走访了美国联邦政府采购政策管理办公室、联邦总务署、加州政府服务总署、戴维斯市政府、联邦技术中心、马里兰州技术服务中心、世界银行、加州大学戴维斯分校、福特汽车公司、英特尔公司等单位，并与有关官员进行了座谈。美国政府采购在法律体系、管理体制、机构设置、采购方式、合同签订与履行等方面都有许多富有成效的做法，对我国政府采购制度改革和发展具有一定的借鉴意义。

美国目前的政府采购主要有以下特点：

高度集中的管理体制

除国防部和交通部外，联邦政府其他机构及国会的政府采购统一由联邦总务署（GSA）负责。2004年联邦政府采购总额约3000亿美元，其中联邦总务署供应服务中心（FSS）采购400亿美元，其他大都是国防采购。

1. 政策上高度统一。联邦政府采购政策管理办公室（OFPP）成立于1974年，为总统行政和预算办公室（OMB）下设职能机构，负责联邦政府采购的统一政策管理，不负责有关法律法规的具体执行和监督工作。设立OFPP的目的：在行政机关采购制度的制订过程中发挥总体指导和协调功能，它通过发布普遍适用于各个行政机关的规章制度，协调具体采购活动的实施。目前，OFPP有13名工作人员，主任经参议院批准后由总统任命，其他人员包括采购分析师、会计师和律师等。

OFPP的主要职责是：拟订有关法律草案，提出修改或制定法律的动议，代表政府各部门在国会立法时向国会反映意见和建议；组织制定联邦政府适用的政府采购政策和法规，不断规范采购程序；负责政策性指导，核批各政府部门依采购法律法规拟定的有关补充规定（包括任何制度调整）。

联邦政府采购的政策目标是：获得最佳价值，包括提高产品和服务质量，降低成本，缩短采购时间，促进竞争，实现社会目标，降低商业和技术风险，提供一揽子采购服务。

联邦政府机构遵循的有关政府采购的法律主要有8部：《联邦财产和行政管理服务法》、《合同竞争法》、《诚实谈判法》、《购买美国产品法》、《小企业法》、《信息自由法》、《及时支付法》、《WTO政府采购协议》。此外，还要遵循《联邦采购条例》（FAR）。FAR是专门的政府采购法规，比较详细地规定了最重要的采购制度、政策和程序，政府机构按照该法规具体实施政府采购。FAR由FAR本身及各部门的补充规定构成。FAR的修改工作由OFPP负责组织。OFPP专门设立FAR理事会，主任为理事会主席，成员有国防部、GSA和航天航空局的行政首长。理事会下设民用机构采购委员会和国防采购委员会，前者主席为GSA署长，成员来自各部门；后者由国防部部长和航天航空局局长共同担任主席，成员主要来自国防机构。对FAR的修改意见须经委员会讨论通过后，报理事会批准。

州政府、县市政府甚至大学的采购组织形式大多与联邦政府类似，也体现了采购执行管理的高度集中。加利福尼亚州是全美最大的州，州政府200多个部门和公共机构的一切采购事务统一由加州政府服务总署负责。加州政府服务总署下辖6个部和23个执行办公室，4000名工作人员。其职能包括政府采购、电子商务、电讯、租赁、财产管理与处置、当地学校建筑批准、其他州属建筑物管理、印刷服务指南、州政府车辆维护等。其中，服务总署采购部具体负责政府采购政策制定和执行管理，共有1300名采购官员（合同官员），其身份为公务员。州政府每年货物、服务和工程的采购量约为60亿美元，其合同是由服务总署统一签订后各部门分别执行。采购过程主要是：市场调查、扩大供应商范围、提出采购需求、采购过程管理、采购评估、选择供应商、授予合同。服务总署每年颁布《加州采购授权手册》（PAM），授权各部门自行实施总合同计划中不涉及的小额采购。

3. 预算管理高度集中。OMB负责联邦政府各部门的预算管理。OMB参照GSA制定的配置标准核定各部门的预算，并编制联邦政府预算草案，经国会通过后执行。美国所有政府部门的运行经费必须纳入预算，纳入预算的所有货物、服务和工程均需实行政府集中采购。通常情况下，没有预算不允许采购，也不允许超预算采购，更不允许挪用预算资金。

执行主体具有高度权威性

联邦及各州、各地政府总务署负责政府采购的执行管理，并具有高度的权威性。GSA是联邦政府独立机构，署长由总统征求参议院意" 见并经参议院通过后任命，直接对总统负责。GSA作为联邦政府的集中采购和资产管理机构，与OMB、人事管理局一起，被称为联邦政府的三大管理机构。OMB主要负责联邦政府各部门组织机构和经费预算管理等工作，人事管理局负责联邦政府雇员的管理。这三大机构是联邦政府正常、高效、有序运转的重要保障。

相对稳定的合同履行方式

目前，GSA使用最为普遍的采购方式是合同采购。所谓合同采购，即与供货商预先签订一定期限内的采购合同（合同有效期一般为1至3年，到期可续签；大多为无数量合同），为联邦机构提供采购服务。合同采购制度的实施是通过政府授权任命的合同官员来进行的，对合同官员的授权范围和界限是明确的，并且向所有的供应商公示。合同官员严格按照联邦政府采购的法规、制度和程序进行采购活动，只有合同官员才有权力代表政府与供应商签订合同。合同官员通过建立对采购系统的高效管理和监督确保政府采购法律、法规的有效实施，同时维护公众利益和供应商的合法权益。

合同采购过程主要为：在预算执行前制定采购计划，包括解决方案、中标条件、风险分析、市场分析、竞争因素、政府目标、社会经济目标等；对供应商进行分析评价，组织谈判，授予（签订）合同；告知中标和非中标供应商中标结果及未中标的原因；实施合同管理；供应商评价及综合评估；合同终止。实施合同采购后，采购人直接从规定范围内选择供应商，减少了采购环节，缩短了采购周期，提高了采购效率，减少了采购成本。由于GSA拥有集中规模优势，FAS的采购官员具备各种专业特长，可以为各部门提供低廉采购价格和优质供应服务。这种相对稳定的合同履行方式具有很强的生命力，不少州政府和县市政府甚至大学也共享GSA的采购结果。尤其是在通用商品和通讯服务方面，GSA拥有其他采购机构无法比拟的优势。

体现用户意志的采购方式

美国政府采购主要通过合同采购的方式来完成，各部门在合同框架内拥有充分的选择权。除长期供货合同或定点采购合同的采购方式外，其他有特殊需求或需求不明确（如研究开发、方案设计、实验室建设等）的采购由GSA授权各部门按规定程序自行采购，并将采购合同报GSA备案。美国没有招标公司，政府机关可以直接发标进行采购。联邦政府也没有专门的评标专家库，评标委员会由用户代表组成。评标方法一般采用性价比法，投标报价事先不告诉评标委员会成员。评标过程为：先评产品质量和设计方案，分值小于70的被淘汰；入围供应商陈述；第二次打分，由用户代表按评分办法独立完成。性价比得分最高的供应商被推荐为中标人候选人。评标结果需经GSA审定后方具有法律效力，合同授予权属于GSA.

最先进的技术手段

1. 科学完备的数据库。GSA除了向联邦机构提供采购供应服务外，还负责联邦采购信息管理。主要是建立、更新、维护联邦商机信息系统和联邦采购数据系统。商机信息系统一方面发布有关采购信息公告，让广大供应商了解政府采购规则和需求信息；另一方面与联邦技术中心（全国有93个办事处）联网，让政府部门通过庞大的供应商信息库和商品信息库了解市场。联邦采购数据系统记录了每一单采购结果，除了政府采购信息统计和分析功能外，该系统还能起到辅助动产管理及审核有关动产预算的作用，可以根据上一年的经验数据推算下一年度的采购计划。

2. 网上政府采购的应用。现代信息技术的应用，大大提高了政府采购效率。

（1） 电子采购（e-procurement）。GSA按程序签订的长期供货合同或定点采购合同在网上公布，并与国库支付系统和各部门财务管理系统以及供应商网站联网，整合所有信息资源。系统通过安全性很高的口令方式来运行，用户同时可选用多家符合条件的供应商的产品，一次下单，信息直接通过网络发送到相关注册供应商，供应商直接按合同规定的方式供货；国库支付系统及财务管理系统同时收到相关信息，并根据合同条款直接付款。

（2） 网上竞价（反向拍卖）。采购方在网上发布采购信息并设定起始价，在规定的时间内，符合条件的供应商通过网络投报低于起始价的价格，系统于截止时间关闭，并自动选择报价最低的供应商作为中标人。

（3） 采购卡。对于授权采购中的低价值商品采购，采购部门通过与银行合作发放采购卡，由各部门凭卡直接采购。对采购卡的管理控制非常严格：一是专人使用；二是采购信息联网，财务管理系统及时汇总，审计部门可随时抽查；三是采购限额控制，比如：单次不超过2500美元，每天不超过5000美元，每月不超过50000美元；四是定点采购，不能随便到定点范围之外刷卡。

官员实行专业化等级管理

FAS除少量管理人员外，大部分为专业采购（合同）官员。对采购（合同）官员的资格条件要求很严格，包括教育水平、培训情况以及工作经历等。采购（合同）官员按级次管理，一般分为5级，级别越高，要求越高，权限越大。权限是指不同级别的采购官员直接签署不同金额的采购合同。FAS定期对采购（合同）官员进行专业化培训，每人每年培训时间不少于40小时。采购（合同）官员经政府合同资格审核委员会审核批准其资格后，由部门行政首长任命。

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