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更新时间：2023-03-12 11:28:05 发布时间：24小时内 作者：文/会员上传 下载docx
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“十三五”以来，贵定县大力推进城镇化建设，新城区拓展迅速，老城区发展缓慢，在市政环卫设施配套、建筑布局、人居环境等方面的问题日渐突显，给老城居民的生产生活带来诸多不便，已较难适应新形势下城市经济社会的发展需要。
一、老城区现状及存在的主要问题
(一)市政设施方面
1.升级改造缓慢，市政设施老旧。老城区除“白改黑”市政路网改造工程外，棚户区改造拆除的老旧房屋约占老城区面积的1/6，市政设施多停留在50、60年代基础上进行零星修补和新增了一些路灯。
2.道路狭窄且多处破损，人车混行。一是车行道、人行道均较为狭窄，车流、行人之间没有任何防护措施，以致人车混行、交通混乱。二是车行道和人行道坑洼、破损较为严重。在老城路网建设时并未改造地下管线和重建路基层，仅在原路基的基础上硬化路面或铺设沥青层，人行道也仅是简单硬化;路网建成后养护不足，雨污排放管沟设计也不够合理，造成路面容易积水(或过水)，从而加剧道路破损程度。
3.供水设施老旧，排查检修困难。老城区沿用的是我县50年代建成的饮水供给系统，其管线深埋于地下，且多位于道路中间。老城区供水需求虽然能基本保障，但由于管线多处未设置检查井，只有在看到路面渗水了才开挖路面维修管线;雨污排放改造项目很难覆盖老城区，新建项目只能简单地将排污、雨水管线接入原有系统，造成淤堵了就开挖除淤，日常管理、定期维护检修都相当困难。
4.空中管线乱搭，安全隐患突出。由于老城区管线架设的管理缺位，人们只求方便却很少考虑其安全性和美观性，强弱电交联并行，架空管线乱搭，已形成一张“剪不断、理还乱”的“城市蜘蛛网”，不仅影响老城区的形象风貌，对于砖木老旧房屋较多的老城区来说更是一个不容忽视的安全隐患。
5.燃气管网迁入改造困难。由于老城区地下管网繁杂，各类管线之间的安全距离不达标，埋设燃气管线十分困难，以致老城区的居民只能使用瓶装燃气，“煤改气”工程难以推进。
6.公共场地较少，绿化率偏低。目前老城区仅有城隍庙和创意公园2个市民活动广场，辐射区域较小，难以满足人民群众日益增长的休闲文化生活需要。其次是老城区的公共绿地(含行道树111株，折算为1亩绿地)不到2000平方米，和黔南州城区绿地率35%的指标相差甚远。
7.路灯和景观照明投入不足，亮丽工程推进缓慢。一是路灯景观照明专用电缆线超负荷(或带伤)运行，以致电压功率不足，照明亮化达不到预期效果。二是路灯和景观灯的建设与布局还存在较多盲点，夜间昏暗，主街道两侧楼体基本无亮化;绿化景观带也未配备景观灯或因缺少经费维修而“失明”成空摆设。三是电路的维护检修通常是依靠人工巡查和群众举报来确定故障点，未能引入时效性更强的智能化路灯管理系统。
(二)环境卫生方面
1.环卫工人劳动强度大，机扫率偏低。由于老城区街道路面狭窄、车辆拥堵、流动商贩较多等因素，有的区域甚至连拖拉机都很难进入，生活垃圾只能上门收集，机械化作业程度低，道路清扫保洁多数靠人工完成，环卫保洁效率低且质量得不到保证。
2.公厕配套设施简陋。由于老城区公厕建设早、标准低，厕外空间狭小，厕内设施简陋陈旧，通风采光和保洁除臭条件差，还有公厕的地下管网规划不够合理，容易堵塞导致部分蹲位不能开放使用。赶集日的人流量剧增，老城区的公厕和道路等设施都在超负荷使用，设施故障率居高不下。
3.环卫外包的界限不明。老城区纳入环卫清扫保洁外包区域和小区、社区的边界划分不够清晰，两者交界地带的环境卫生问题和矛盾较为突出。
4.市民环卫意识不强。随着人们生活水平的不断提高，部分市民的生活习惯与文明素养却未能与时俱进，不尊重环卫工人们的辛勤劳动成果，人为破坏环卫设施、随地乱扔(或乱堆)垃圾等不文明行为还较为普遍;每次赶集散场后，二十多名环卫工人要清扫垃圾至凌晨1点左右，清理垃圾约35吨。
(三)市容秩序方面
1.交通不畅，停车困难。老城区街道仍为县城区交通的主次干道，街道两侧就是居民集聚区，车来人往，人车混行，交通节点不畅，道路交通负荷过重。尤其在赶集日当天，交警、城管在老城区路口设卡禁止车辆进入，拥堵问题依然难以解决。由于老城区缺乏大型的停车场，而市场周边又未设置一定数量的停车泊位，加之残疾人三轮车和老年代步车随意穿行和非法营运载客，导致道路两侧和市场周边的车辆乱停乱放现象较为严重;每逢赶集日，车辆无法驶入老城区，行车难、停车难、行路难现象更为严重。
2.市场隐患多，市容秩序整治反弹严重。供销社农贸市场：供销社农贸市场位于老城区平等北路中段，市场占地面积2000平方米左右，因市场自身管理原因，商贩不愿进驻市场内部经营目前，贵定县供销社农贸市场内部仅有肉摊6个、菜摊10个，由摊主之间协调自主管理经营。华亿农贸市场：建筑面积2486平方米，市场内商业门面30间，市场外商业门面34间。目前，市场外的门面34间全部回迁安置或销售完毕，市场内的30间门面中回迁安置的有11间、已销售的门面10间、公司融资抵押的门面14间。市场内共有摊位244个，其中占地面积最大的肉摊位40个，已经销售的摊位42个，剩余202个摊位都未销售，但有部分是盛世广场房地产开发有限公司抵押融资处理，具体情况是：根据市场的需要，市场内的30个玻璃门面拆除部分改成摊位，其中拆除的玻璃门面59号至72号抵押给私人。目前，该市场由贵定县市场管理有限责任公司进行内部管理，由于该市场内部容量有限，已无法满足当前的市场需求。小十字农贸市场：小十字农贸菜场初建于1996年，为未修建完成的烂尾楼，主体为钢架大棚和摊板。小十字菜场产权较复杂，除贵定县市场管理有限公司管理的大棚、摊位和门面外，还有县农业银行，贵州圣奇公司有部分场地产权，现有的大部分商铺基本已出售给个人。贵定县市场管理有限公司拥有产权的营业区面积1476平方米，包括钢架塑顶大棚两个，门面四个，其中菜市场两个，鸡市两个，管理的摊位126个。2023年因小十字菜场出现安全隐患，经县有关部门查验后属于危房，不能再继续经营，2023年初贵定县市场管理有限公司从小十字菜场撤出，对公司资产进行封存。目前小十字菜场由市场内业主经营，自行管理。截止2023年9月，仍有29户经营户，所经营场地均不属贵定县市场管理有限公司管理地段。由于安全隐患及内部配套设施已不适宜目前的市场需求。老城区的摊贩随意游走、门店延伸、出摊占道经营等“马路市场”现象较为普遍，我局清理整治离开后又开始反弹回潮，整治成效不明显。
3.老旧私房较多，违建隐蔽管控难。老城区除佳和、华亿、中福家园三个住宅小区外，其余均为数量众多的居民私有老旧房屋。由于老城区背街小巷纵横交错，私房建设密集，加大了违建巡查管控的难度。
二、工作措施
(一)科学论证抓好老城规划编制。老城区原有规划和实际需求差距很大，在编制规划时要明确老城区的发展方向和建设模式，综合考量特色与文化，做好取舍保留，组织专家学者修改完善老城区的控制性详细规划和局部区块的修建性详细规划，多方论证定稿后实行“一张蓝图干到底”，逐步改变老城区面貌，让整个城市再次充满活力，不断提高城市对人口和产业的吸引力，进而推动城市持续健康发展。
(二)逐步完善市政基础设施。一是将中福家园部分停车位作为临时停车疏导区，解决短期内停车。二是在市场周边路段划分机动车、非机动车停车位，缓减停车难题。三是协调启用华亿地下停车场，规范路面停车秩序。四是在老城区规划建设汇集市场、停车场、休闲小吃等综合性能停车场，并开放小区、菜场、学校、机关单位等停车位。五是在老城区赶集的集中区域划分出安全应急车道，确保应急车辆能顺利通行。六是整治取缔残疾人三轮车、老年代步车、非法营运车辆。
(四)规范整治市容环境秩序。一是在中福家园附近设置一个流动摊点疏导区，并督促城隍庙广场周边零摊入驻经营。二是对供销社农贸市场权属进行核实，参照华亿农贸市场管理模式引入物业管理公司进驻管理。该市场投入正常使用可作为老城区早菜批发、小吃摊点等流动摊贩的安置疏导区，有效缓解老城区占道经营等违规现象。三是加强与街道、村(居)小区的沟通对接，明确老城区环卫保洁区域，压实环境清扫保洁的管理责任。四是尽快启动老城区的集市搬迁工作，着力解决老城区赶集日拥堵、环境“脏乱差”问题。五是加强新闻媒体宣传教育，营造市容环卫工作“广播有声、电视有影、栏目有图”的宣传声势，让广大市民认识、理解和支持环卫工作。
(五)联防联治抓好“两违”管控。整治“两违”单靠某个部门来唱独角戏是难以奏效的。街道、村(社区)应按“属地管理”原则积极主动履职，充分发动群众参与监督举报，收集两违源头信息及时报执法监管部门处理;同时执法监管部门也要加大巡查，发现即查处，形成多部门齐抓共管、严打违建歪风的良好工作氛围。
根据在2023年度常委会《城市供水条例》和《广州市城市供水用水条例》执法检查中发现的海珠区南石头街道福南新街16-27号大院公共用水、小区基础设施等存在问题，在陈建华主任等常委会领导的倡导下，常委会将“推进老旧小区微改造”定为常委会2023年重点调研课题之一。2023年3月，陈建华主任批示成立了由唐航浩副主任任组长的重点课题调研组，率队多次深入调研，并要求调研组以福南新街大院为典型，解剖麻雀，广泛调研，总结实践经验，为推进该项重大民生工程、营造更干净更整洁更平安更有序城市环境，提出对策建议。
调研组先后4次到海珠区福南新街16-27号大院开展实地调研，并多次深入越秀区、海珠区、荔湾区、天河区、白云区、黄埔区明察暗访、了解情况、听取意见，组织市城市更新局、市国土规划委、市城乡建设委、市财政局、越秀区政府、荔湾区政府等部门和单位召开专题调研会议，于6至7月先后赴杭州、北京、天津、合肥进行专题调研，并通过期刊、杂志等途径查找国内城市更新和老旧小区综合整治相关实践案例分析、报道等文献，充实基础资料。
在认真调研我市各区典型微改造项目，特别是在认真分析海珠区福南新街16-27号大院微改造案例的基础上，调研组对广州市老旧小区微改造主要做法进行分析和总结，梳理并归纳了兄弟城市的先进经验，书面征求课题调研组成员、城建环资委员会委员、城建环资专家库专家对报告初稿的意见，综合形成了本调研报告，为进一步推动我市老旧小区微改造工作提出了有关建议。
一、我市老旧小区微改造工作情况及其分析
(一)全市工作概况
作为超大型城市，广州市存在大量老旧小区，中心老城区越秀、荔湾量最大。据2023年市城市更新局汇总统计，我市拟将2000年前建成的779个老旧小区实施分批改造。其中，包括新中国成立前建成老旧小区31个、新中国成立后至1980年建成老旧小区198个、1980年至1990年建成老旧小区224个、1990年至2000年建成老旧小区326个，一共包含约3.77万栋房屋，建筑面积约5180万平方米，涉及居民约80万户，人口约260万人。
我市老旧小区微改造工作目前做法是由城市更新局统筹，牵头制定具体落实方案、工作流程和标准，协调有关职能部门，负责对各区的指导监督;各区、镇街作为落实主体，负责数据摸查、项目评估、方案编制、方案审定、资金统筹、项目实施、成立居民自治组织、建立长效管养机制、信访维稳等工作。微改造已经开展的工作有：
一是开展调研摸查。根据2023年国家住建部要求，2023年市城市更新局组织各区对全市2000年前建成的老旧居住小区进行系统摸查，同时了解民意诉求，掌握老旧小区微改造一线实际情况。
二是制定规范性文件和实施方案。2023年底，《广州市城市更新办法》发布。2023年底，市城市更新局印发了《广州市老旧小区微改造实施方案》，提出有关任务目标，并明确了有关改造内容，有关工作全面铺开。
三是制定年度计划推进落实。每年制定项目计划和资金安排，2023、2023年城市更新年度正式计划共安排财政资金2.5亿元，推进老旧小区微改造项目109个，涉及用地面积794公顷。其中，2023年安排项目19个，资金约5000万，总用地面积约268公顷;2023年安排90个,资金约2亿，总用地面积约526公顷。
(二)海珠区福南新街16-27号大院微改造案例分析
福南新街大院位于南石头街道泉塘社区，该大院包含广州市四建公司、广州橡胶企业集团有限公司、广州市机电研究所等单位的5个宿舍，属于无物业管理的老旧宿舍，水电气基础民生设施是上世纪八十年代的产物，虽经多次维修，但设施设备仍然陈旧老化，管线破损十分严重，加上周边商住小区增多、石溪水厂搬迁等因素，造成附近区域供水水压不足，其中16-27号大院三楼以上住户用水十分困难。此外，因该小区早年已进行房改，原属单位市四建公司不再负责小区内部的公共环境和设施维护，同时也无物业管理。加上小区临近珠江医院，部分居民将房屋违法改建为“房中房”出租，房管部门执法难;外围临街餐饮店较多，消防通道屡遭堵塞，油烟污染扰民严重等，导致社区综合环境破旧、杂乱，对此居民的改造意愿非常强烈。
在市人大常委会执法检查后，海珠区委、区人大常委会、区政府迅速部署协调改造工作。区城管、住建、科工商信局，市自来水公司、燃气公司、供电公司、南石头街道等共同配合，用半年多时间，基本完成了该大院的综合改造工作。今年春节前，新的供水系统已经正式运行，居民用水难问题得到有效解决。大院的公共用水改造工程中的泵房更新、大院内户外管道更新铺设、电表后线路铺设及电表安装等工程也已完成;周边公共设施绿化等完成了升级改造，环境得到较大改善和优化。
继第一期微改造取得阶段性成果后，市人大常委会主要领导和分管领导等赴福南新街社区调研，提出后续改造建议，推动打造我市老旧小区微改造示范项目。与此同时，16-27号大院周边其他居民纷纷表示出强烈的改造意愿。海珠区人大常委会、区政府等也计划以此为契机，为老旧小区微改造在全区的铺开积累经验，开展了调研摸查，制定了实施方案和成立工作机构，通过区先行垫付和申请纳入市资金计划，奠定资金基础，统筹有序实施。截至12月11日，项目立项调整待召开区政府常务会议审定后实施。详细设计方案和施工图纸编制计划于12月中旬完成。目前，街道已基本完成小区内低矮建筑和原有建筑面积、产权、居住户数摸查和居民意愿征询工作(具体详见附件：海珠区南石头街福南新街16-27号大院及周边社区微改造案例有关材料)。
福南新街小区的微改造过程主要呈现以下特点：
1. 反应迅速，组织有力。在海珠区将福南新街16-27号综合改造工作任务下达给南石头街道后，该街道迅速行动，确立了从社区基本公共服务需求着手的原则，将其列入街道2023年重点工作项目，制定实施方案，积极筹措资金，成立专门工作小组，协调、争取区相关部门认可和支持，抓紧推进。
2. 宣传到位，发动深入。为使改造得到居民住户支持，街道开展了大量居民宣传沟通工作，通过形式多样的方式，运用公开信、告示栏、宣传窗等载体向有关居民群众宣传此次改造的方向和内容。街道办事处负责人多次召开居民会议，现场听取群众意见、建议，尽量按照居民提出的要求进行改造;积极协调区职能部门和相关企业参与到改造中来，为改造顺利开展铺平道路。
3. 民意为先，广纳意见。由于该小区属于典型的无物业管理老旧工业宿舍区，为克服出现居民不理解、意见不统一、集资难、不支持甚至阻挠改造等社区改造经常遇到的难题，街道改变以往政府主导、自定方案推行改造的工作模式，重点做好前期居民意见收集工作，摸清居民改造意愿和小区改造底数，组织工作人员逐家逐户上门派发调查问卷，走访调查率达85%。此外，还针对居民提出的小区环境卫生、公共设施破旧、车辆乱停放和噪音污染等方面问题不断完善改造方案。
4. 居民自治，群策群力。为充分发挥居民的自治作用，促进居民提高“自我教育、自我管理、自我服务、自我监督”的水平和能力，强化居民自治的责任感和归属感，在多方努力下，街道指导该有关居民楼成立大楼管理小组，负责改造工作推进过程中的具体宣传和沟通工作，有效发挥群众主体作用，充分调动群众的参与热情，营造出“街道要我改”到“主动要求改”和“有人协调改”的小区改造氛围。
5. 全程监督，保证质量。为保证小区改造工程质量，街道安排居委会和大楼管理小组成员积极参与到微改造工程的日常监督中，加强施工现场管理、督导，及时处理施工过程中出现的各种突发情况和居民意见。大楼管理小组定期向全体居民通报改造工作进度和施工质量情况，保障居民知情权、监督权。
6. 成效明显，居民满意。此次改造的初衷就是为解决困扰大楼居民多年用水难、居住环境差问题。随着供水系统的更换，大院环境的整饰和逐渐美化，居民群众日益感受到改造工作带来的对生活的切身改变。经过改造，小区面貌焕然一新，成效明显，受到居民一致好评，周边尚未改造的小区居民也纷纷表达了强烈的改造意愿，福南新街微改造取得良好的社会效果。
(三)其他典型微改造项目现状及其分析
2023年4月至10月期间，调研组通过调查走访、随机暗访等方式深入越秀区仰忠社区，海珠区滨江街草芳围社区，荔湾区西村街广啤雅苑、协和社区、西湾东社区，恩宁路永庆坊和十三行历史文化街区，天河区石牌村，白云区景泰街大金钟路48号大院、柯子岭村，黄埔区文冲船厂生活区，实地考察了多个典型微改造项目，并与有关各区人大常委会、区政府、街道进行座谈交流，以掌握我市老旧小区微改造工作情况。在此基础上，调研组梳理了各区老旧小区微改造典型项目的工作重点、组织筹建方式及存在的问题。
1. 上述典型项目的工作侧重点。
(1)以改善民生基础设施为主要方向的有：
越秀区仰忠社区内共有房屋138栋，其微改造项目以“三改造一落实”模式推进，即改造公共设施(包括“三线”、“三管”、室外公共消防设施、小区视频监控等)，改造老旧房屋(包括楼道整饰、维修化粪池、楼道内线管更换、维修补建楼梯地名牌、改造小区围墙等)，改造人居环境(包括小区内道路维修改造、提升小区整体绿化、建设社区文化设施等)，落实完善社区物业管理机制等;海珠区滨江街草芳围老旧小区微改造项目将实施二次供水及完善消防设施等民生工程作为改造重点;荔湾区西村街微改造项目对社区内生活排污管段重新铺设，改造化粪池，并修整园区内路面，修缮西村文化广场;白云区景泰街大金钟路48号大院、柯子岭村微改造项目主要改造了辖内道路，进行了雨污分流、供水管网改造和三线整治并相应增设公共设施等。
(2)以维护和传承历史风貌为主要方向的有：
荔湾区十三行街区遍布民国初期的小洋楼，该街区微改造项目(一期)按照修旧如旧的原则实施，现已基本完成;恩宁路永庆坊将原来的民居功能转换为商业功能，导入创客空间、文化创意、教育等产业;白云区柯子岭微改造项目对牌坊及外立面进行了整改装饰，并把握该村客家文脉，打造了客家风情长廊。
(3)以整治提升环境景观为主要方向的有：
天河区针对城中村“脏、乱、差、堵”现象，选取了石牌村绿荷西大街等重点街巷作为微改造试点路段，进行了路段沿线外立面改造、沿线路面改造、沿线地下综合管线整治、排水工程和电气照明灯改造以及街心公园建设及智能门禁安装等。白云区景泰街大金钟路48号大院进行了外立面整饰;黄埔区已经完成微改造项目实施方案的编制，计划对文冲船厂生活区的破损建筑外墙等进行整饰及改造。
2. 上述典型项目的组织模式与资金筹措特点。
越秀区为贯彻落实市委主要领导“将珠光街作为越秀区老旧社区‘三线三管’整治试点”有关批示精神，选择仰忠社区为试点，成立了时任市人大常委会领导为组长的仰忠社区微改造试点工作领导小组，并在社区内设立微改造建设办公室，下设公共设施改造、旧楼宇改造、人居环境改造、综合协调、资金监督审查等五个专项工作小组，推进微改造落实，该项目总投资约为2950万元，其中市财政安排1450万元，区财政1490万元，社区居民集资约10万元。海珠区滨江街草芳围老旧小区微改造项目通过居民自筹、政府补贴的形式解决资金来源，其中政府负责公共部分的设施投入，市级安排资金600万元，区级安排150万元，居民负责入户部分的改造投入。荔湾区西村街道社区微改造起步较早，主要由政府出资1000多万予以保障。该社区形成了在全区乃至全市推广的“西村经验”，主要特点是在实践中探索出“先自治、后改造”模式，制定了社区建管委产生及工作条例、议事机制、社区微改造项目实施工作流程等，创造出“基层党建引领社区自治，社区自治助推基层治理”的工作模式，由社区党支部、建管委作为工作主体，由建管委、居委会、街道共同动议决策，由建管委和街道专业科室共同监督实施和验收，由建管委做好后续管养工作。其改造项目以下水道、风水亭、路面翻新等保障居民日常生活需要为主。恩宁路永庆坊以“政府主导、企业承办、居民参与”的“民改商”形式实施修缮维护，对居民生活区实施改造，片区内43栋房屋被荔湾区政府回收，居民就近安置。通过公开招商引入万科集团建设及运营，并给予其15年的经营权，计划总投入资金约为1亿元，建筑成本回收周期为12年半。期满后是将经营权交还政府还是继续探讨新的合作模式尚未确定。永庆坊仅为恩宁路微改片区的一期试点，政府计划将继续发展二、三期项目。天河区组织相关部门、街道办和石牌村改制公司，推进石牌综合整治工程项目，设立了驻点工作组，每日召开施工碰头会，每月召开各方联席会，项目一期市级安排资金1000万，区级安排1008万。白云区景泰街大金钟路48号大院项目实施过程中，区有关部门注重引导公众参与到项目改造的各个阶段，指导组建了建管委，推动解决了大院外立面破损、“三线”乱拉、停车混乱、公共设施缺失等问题。
(四)我市老旧小区微改造工作总体上存在的困难和问题
在总结南石头街等典型案例的基础上，经综合我市老旧小区微改造调研情况，现归纳我市微改造工作中存在的主要困难和问题如下：
1. 对于微改造的思想认识亟需提高和统一。
调研组发现，对于老旧小区微改造，个别区、街道乃至市有关部门不同程度存在一些认识差异：一是有些认为老旧小区微改造投入大、产出小，与其花费大量的人力、财力、物力进行修修补补、基础加固，不如通过近期或假以时日的彻底重建和安置更能提高行政绩效、财政收入和居民幸福感，认为微改造没有太强的必要性和紧迫性;二是有些认为微改造已经纳入全市城市更新总体工作大局，主动权和决定权在市级层面，区、街道一级自主空间不大，加上老旧小区住户利益诉求多样且不易调和，工作难度较大，容易导致作为“夹心层”的区、街道产生畏难情绪和“等靠要”、“拖推避”思想，积极性不高;三是对于微改造作为里子工程的本质、主要工作内容、阶段性任务认识不统一，工作轻重缓急未作区分，后续工作推进不够彻底等，出现了诸如专门建墙遮挡部分老旧房屋;写有“广州市历史建筑”字样的牌子被悬挂在某历史建筑违章附属物上等工作细节把握不严、标准不高等现象。这些观念和思想都未能全面体现老旧小区微改造工作的性质、宗旨和方向，急需厘清思路和统一认识。
2. 老旧小区微改造总体规划亟需制定。
广州市作为超大型城市，居民小区数量庞大，老旧小区为数也不少，虽然市城市更新局2023年初步摸查了全市老旧小区情况并将779个老旧小区纳入微改造计划，但因老旧小区微改造工作总体上仍处于“订单式”、“报销式”的初级工作阶段，存在改造范围不够明晰、改造项目的申报和确定标准有待进一步统一、申报流程有待进一步完善等问题。具体表现为：有些区基本公共服务尚有缺失的小区没有列入全市的改造计划，如海珠区南石头街福南新街16-27号大院;有些区先天条件较好的小区却安排了资金投入量相对庞大的锦上添花工程;有些区将房屋条件恶劣、安全隐患严重、基本不适宜人居住的区域却纳入了微改造项目;将珠江两岸、主干道旁的老旧小区纳入首要改造项目，而内街内巷的老旧小区相对延后改造，等等。对于一些历史街区，如荔湾区十三行街区，调研组了解到，有关方面对后续二、三期改造也没有完整的基本计划。此外，随着年代推进、工程建设标准不断提高和管理水平不断升级，新的老旧小区还将逐步形成。一般情况下，商品房二三十年才会出现老旧问题，但一些高档电梯商品房小区，日久失修一样会出现问题。如东风西路的某高档小区，一向是广州老城区的指标性楼盘，小区分三期开发，楼龄分别为14至22年。但该小区在2023年曾遇到部分外墙铝塑板老化，两次发生外墙铝塑板大片脱落的安全事件，最终不得不求助于消防人员上门排险。因此，在全市层面，急需建立一个动态掌握老旧小区基数和需改造范围的工作机制，依靠现代技术形成数据信息平台，并在此基础上制定市、区两级层面按照轻重缓急排序的微改造总体规划、实施策划和实施计划。
3. 资金保障效度、力度亟需提升。
调研发现，我市老旧小区微改造一方面存在资金投入力度与其他大型城市有一定差距，另一方面又出现财政支出进度不理想，原因主要包括：一是部分区未提前、全面考虑老旧小区微改造的工作特点和程序，导致资金需求和年度预算编制不尽科学合理;二是街道作为微改造工作主体，开展此项工作的相关人员对工作程序和资金申请、使用等流程还不够熟悉，工作未能按计划推进，资金支出相应受到影响;三是微改造属于市、区共建工作，工作内容和资金保障各有侧重，但目前各区财政支持力度不一，部分区级配套资金不到位，过于依赖市级财政资金，造成市安排的资金支出进度不理想。其次，老旧小区微改造建设标准财政出资项目没能有效覆盖部分基本公共服务项目。《广州市老旧小区微改造建设标准》的建设内容中的规定项目的危房治理、供水供电一户一表改造、燃气入户改造等规定由个人出资。相当数量老旧小区居民不愿出资，项目改造过程中对此未能有效覆盖，导致微改造不完全不彻底，影响到社区微改造项目的整体效果。同时，由于我市老旧小区数量庞大，且微改造是一项长期性、涉及面广、投入较大的综合性工作，仅靠政府财政投入，必将难以持续，因此，微改造资金筹措保障问题不容忽视。
4. 微改造有关法律法规体系有待完善。
经初步梳理我国有关老旧小区微改造的法律法规，发现涉及老旧小区微改造工作的内容散见于《物权法》《城乡规划法》《建筑法》《节约能源法》《消防法》《防震减灾法》《物业管理条例》等法律法规中，容易出现以下问题：首先是缺乏专门性、位阶高的国家层面的法律法规，适用有关法条时容易出现多头适用或互相制约、互为前提的情况，且规范效力不足;其次，上述法律法规涉及微改造的多数条文为原则性描述，实践指导性不够强;再次，老旧小区微改造涉及内容广泛，涉及问题复杂，除包括改造目标、范围、主体、程序等以外，还包括产权认定、各利益主体权责划分、资金筹措渠道来源等重要问题，需要一部系统、全面的法律法规加以统合和规范。目前，我市尚未出台关于老旧小区微改造专门的地方性法规，规划、建设、财税、产业、金融、文化保护等部门也未出台相应的配套政策，这些都影响了微改造工作的规范有序开展。
5. 工作标准规范、审批程序有待完善。
经查，目前我市已经出台的有关老旧小区微改造的政策文件，涉及到建设标准的主要是市城市更新局印发的《广州市老旧小区微改造实施方案》，方案中所附微改造建设标准中部分项目的建设标准比较宏观、概括，具体操作性和指引性不够强;涉及到技术指引的较为详细的目前只有关于“三线”整治的实施方案和技术指引(试行)，其余改造工程项目暂无详细的技术规范和导则;涉及到微改造工作流程的主要是市城市更新局印发的《广州市微改造工作流程指引(试行)》，其内容较为简要，有待进一步细化，等等。因此，目前相关操作标准和技术规范与城市更新和老旧小区微改造工作实际需要仍有一定差距。二是老旧小区微改造工作一方面具有解决问题的急迫性强、项目繁多且分散、工程签证变更多等特点，整体审批流程较长。另一方面，在微改造项目施工许可等审批流程方面又存在缺陷。如，目前按照市相关规定，微改造不需要进行规划用地报建和卫生防疫等的方案报批，但在微改造项目办理质量安全监督和施工许可手续时，却由于无法提供上述部门的审批意见而无法顺利办理施工许可等，这些都需要尽快在审批程序上出台具体指引。
6. 工作协调机制不够完善。
老旧小区微改造通常涉及建设、规划、电力、通信、供水、城管等十几个部门和单位，不少区和街道反映，协调上述部门，特别是水、电、燃气、通信等有关部门时，存在较大难度，一些企业以当年没有计划安排请业主自行申报列入明年计划为由表示难以安排。这些都容易造成工期停滞或者重复迁改等后续问题，对项目进度和预算支出等都有较大影响。如，海珠区城市更新部门自今年4月开始协调，直至目前为止，该区9个微改造项目仍未有一个项目的三线整治工作完成现场施工，严重影响后续工程的实施。
7. 改造过程中涉及土地、规划、消防的问题与矛盾需进一步研究解决。
受土地、规划、消防标准提高和周边已有建筑影响，老旧建筑功能布局改变困难，增设公共设施相对复杂，特别是增设电梯方面，目前列入微改造计划的老旧小区成功增设电梯的案例不多。其中，主要面临的困难有：底层居民因没有实惠，且受采光、噪声和挤占公共空间等不利影响，基本不支持;未满足建筑退缩、消防、结构安全、日照时间等要求;受周边管线和电力增容等条件制约。
8. 部分老旧小区房屋由于特殊条件导致不利于管理和改造。
一是由于企业改制、破产等诸多原因，造成部分单位小区(如南石头街福南新街16-27号大院)及其配套设施设备处于失管状态，同时由于产权原因造成维修、投入渠道不畅。二是位于老旧小区内的直管公房管理成本高，据了解，我市住房管理部门管理的直管房约为11万套，建筑面积500多万平方米，普遍位于老旧小区之内，由于房屋量过于庞大、位置过于分散、部分历史租户(特别是上世纪90年代末因政策原因不能参加房改的住户)视租住直管房为自身福利而不服从管理等原因，管理相对困难，且因租金标准普遍偏低，部分房屋租金可能还不及管理和维修成本，增加财政压力。三是我市仍大量存在共用厨厕的老旧房屋，并伴有不同程度的房屋结构和消防安全隐患，居住条件极差，以目前的微改造措施难以有效解决实际的急迫性问题。
9. 物业管理机制亟待建立。
我市老旧小区大多处于低管理或无管理状态，管理机制有所欠缺，在卫生保洁、设施设备维修养护等方面无法日常顺利开展。如福南新街小区即属于典型无物业管理老旧小区，原属企业进行房改后，随着企业逐步转制、解散等，小区呈现无管理状态。相对先进城市而言，我市在建立后期物业管理机制方面的确是有所欠缺的。虽然在《广州市老旧小区微改造实施方案》有所提及，但至今未明确老旧小区微改造项目(含国有企业老旧宿舍区)建成后的维护管养资金来源、长效管养维护机制的建立与运行细则，使得各老旧小区微改造项目建成后难以明确养护主体等，对项目后期管养造成困扰，从而影响微改造效果的持续性。
总之，当前我市老旧小区面临的基本公共服务供给不足等问题比较突出，也反映了我市老旧小区居民群众人居环境维护提升与城市更新过程、城市化进程未能同步发展。归根结底，这是城市发展过程中不充分、不平衡的问题，是新时代我国社会主要矛盾在城市中的反映。对老旧小区生活环境、居住品质的提升，关系到城市健康有序发展，关系到社会发展公平的实现，关系到社会和谐稳定，关系到市民对城市改革发展成果的获得感。因此，对上述老旧小区微改造工作中出现的问题，不容忽视，亟待解决。
二、兄弟城市老旧小区微改造工作情况和经验做法
2023年6、7月份，调研组到北京、天津、杭州、合肥市等城市学习考察。调研发现，四个城市都把老旧小区微改造(综合整治)工作作为改善民计民生、完善城市功能的重要工作，针对老旧小区房屋年久失修、配套设施不完善或老化、外部环境脏乱、居住功能下降等问题，专门出台政策，加强资金保障，利用数年时间，实现中心城区老旧小区微改造全覆盖，从根本上改变了老旧小区居住环境，不断增强市民百姓的获得感。有关工作情况和经验做法如下：
(一)加强调查摸底，明确改造范围。
一是在实施改造前对老旧小区进行了详细的调查摸底。2023年底开始，天津市由市国土房管局牵头开展了中心城区旧楼区现状拉网式调查摸底，共涉及2186个小区、6920万平方米、14707幢楼、113万户，综合调查了所有房屋的产别、建筑年代、建筑规模、小区存在问题及其成因。北京市在开展老旧小区综合整治工作前，充分掌握了1990年以前建成的住宅房屋底数(约6950万平方米、128万套)。合肥市在实施老旧小区环境综合整治工作前，也提前进行了摸底工作。二是在充分摸底基础上明确改造范围。北京市明确将1990年前建成、建设标准不高、设施设备落后、功能配套不全、没有建立长效管理机制的老旧小区(含单栋住宅楼)纳入综合整治范围。天津市分步将中心城区旧楼区纳入改造，2023至2023年推进3幢楼以上1340个成片旧楼区改造，2023年对剩余散片旧楼区进行改造。杭州市2023年针对不成套木(砖木)结构、简易砖混结构房屋实施了危旧房改善工程;2023至2023年，针对老城区1999年前建成、尚未实施物业管理的老旧住宅区实施物业管理改善工程;2023年，重点针对70、80年代建造的标准住宅实施危旧住宅房屋治理改造。合肥市明确将2000年9月1日前全部建成交付使用、建筑面积达到5000平方米以上、土地性质为国有的、房屋标准成套的老旧小区列入改造范围，2023至2023年将整治范围扩大至建筑面积5000平方米以下的老旧小区。
(二)强化资金投入，推动工作落实。
各地在经费保障方面给予了有力支持，推动改造工作有效落实。北京市在“十二五”时期，市、区两级投入340亿元，全面开展以抗震加固和节能改造为牵引的老旧小区综合整治工作，至今已完成1582个小区、5850万平米的总体任务。天津市在2023至2023年间，完成了中心城区旧楼区居住功能综合提升改造工作，累计投资51.7亿元(不含水电气改造等专项资金)，改造2186个小区、6920万平方米，113万户、340万居民直接受益。合肥市在2023年至2023年期间，共投资16.87亿元，对324个、总建筑面积1176万平方米的老旧小区进行环境综合整治，惠及15.7万户，45.9万人，并计划于2023至2023年间投资21.52亿元，进一步整治总建筑面积1076万平方米的607个老旧小区。反观广州市，2023、2023两年才一共安排财政资金2.5亿元，推进106个微改造项目，资金投入力度相对薄弱。
(三)明确工作标准，切实实施改造。
一是建立工作机制，明确工作标准、程序和责任。北京市先后发布了《北京市老旧小区综合整治工作实施意见》等文件，明确提出改造工作的目标范围、整治内容、职责分工、项目组织实施的步骤和程序以及相关保障措施。天津市编制了包含房屋综合修缮、管道节能改造、外部环境整治、综合配套维修四大类、46个子项的《旧楼区综合提升改造工程导则》;制定了涉及施工管理、接管验收、资金监管、信访服务等方面20余项管理制度。合肥市发布了《合肥市老旧小区环境综合整治工作实施意见》，明确了基础设施、修缮改造房屋、提升环境质量、完善公建配套、改造技防设施、完善消防设施等六大项23个子项工作内容，以及制定工作计划、确定设计和监理单位、编制项目初步设计及概算、审批初步设计及概算并办理施工招标、资金拨付、施工管理、验收接管等工作步骤和具体要求。二是在改造内容中，既有规定动作，也有自选动作，针对不同年代房屋分别改造。以北京市为例：小区公共部分方面，进行水、电、热、通信等线路、管网和设备改造，无障碍设施改造，消防设施改造，绿化、景观、道路、照明设施改造，更新补建信报箱，根据实际情况，进行雨水收集系统应用、补建机动车和非机动车停车位、建设休闲娱乐设施、完善安防系统、补建警卫室、修建围墙等内容的改造。房屋建筑本体方面，1990年(含)以前建成的，进行节能改造、热计量改造和平改坡，对楼梯进行清洗粉刷，根据实际情况增设电梯、空调规整、楼梯外线缆规整、屋顶绿化、太阳能应用、普通地下室治理等改造;对1980年(含)以前建成的，还进行抗震鉴定，对不达标的老旧房屋进行抗震加固改造，抗震加固改造过程中，条件允许的还可增加面积(加建阳台)。
(四)充分听取意见，主动接受监督。
各地都坚持让群众知情，问群众所需，请群众参与全过程，为微改造顺利实施创造良好条件。天津市加强开工前现场调研，充分听取居民意见，试行“一小区一方案”。建立了旧楼区管委会、社区居委会、街镇三级社会服务平台，主动接受群众监督。四年累计聘请了2744名社会监督员，对改造工程和接管服务落实情况实施全方位监督。组织工程验收引入了群众评判机制，现场听取群众监督员、居民代表、居委会意见，试行一票否决。杭州市危旧房改善坚持“以人为本”、落实“四问四权”，即“改不改问情于民、改什么问需于民、怎么改问计于民、改得好不好问绩于民”，落实广大老百姓的知情权、参与权、选择权、监督权，积极探索建立党政、市民、媒体“三位一体”的“民主促民生”工作机制。合肥市在综合整治和后期物业管理中，突出居民共同参与，确保居民的“知情权、参与权、选择权”，明确居民共同管理小区的义务与职责。对拟整治的小区专门就整治内容开展问卷调查，经充分征求居民意见(规定需覆盖小区80%居民)才列入下一年工作计划，施工期间，接受社区志愿者和居民的监督，工程竣工后，组织街道及居民代表参与验收。下阶段，北京市也将遵循自下而上、以需定项的原则，在充分征求居民意见基础上，确定试点小区综合整治方案，明确基础类改造内容必须完成，自选类改造内容由居民共同决定。
(五)坚持让利于民，推进惠民政策。
在实施改造的同时，各地还推出增加面积、增加厨厕、出售公房等惠民政策。北京市抗震加固改造过程中，条件允许的可为居民加建阳台，增加面积，从根本上改善居民居住条件。同时，通过补贴方式鼓励老旧小区加建停车场、增设电梯，并在此基础上，引入租赁式方式，由企业投资增设电梯，并拥有电梯产权，通过居民付费使用和后期其他经营项目(如养老服务)收回投资成本。杭州市针对不成套、砖木结构、简易砖混结构房屋，实施厨卫设施进户，其中“拼厨加卫”增加面积的，仅按建安成本价收取费用，对于困难家庭还可减免。同时，该市还完善了直管公房出售政策，于2023年出台《杭州市人民政府办公厅关于进一步加强直管公房管理的意见》，进一步扩大市区直管公有住房出售范围，允许非成套木结构或砖木结构的直管公有住房，以及原规定暂缓出售的部分未实行“住改非”的临街底层住宅、部分历史建筑和历史文化街区内确定保护的建筑物出售。
(六)引入物业管理，建立长效机制。
各地都通过在老旧小区建立物业管理或准物业管理管理长效机制，来巩固微改造工作成果，改善人民群众的居住生活品质。北京市出台《关于印发<关于开展老旧小区自我服务管理试点工作的意见>的通知》，开展以居民自治、共建共享等为核心的老旧小区自我服务管理试点建设工作，引导小区逐步引入物业公司参与社区治理和建设。天津市制定完善了《关于进一步加强我市旧楼区提升改造后长效管理的意见》和相关配套文件，建立政府补贴机制，市财政每年拿出1.6亿元补贴旧楼区管理服务费，各小区可结合实际采取社会化服务管理公司管理、产权单位自行管理、居民自治管理三种管理模式。杭州市在整治完善老旧小区硬件配套设施的基础上，提供社区化准物业管理和专业化物业管理两种模式供小区居民投票选择，选择社区化准物业管理的，由社区公共服务站按照“有物管用房、有公共保洁、有秩序维护、有停车管理、有设施维保、有绿化养护、有道路保养、有维修管理”等“八个有”的管理目标开展工作，小区总建筑面积5万平方米以下的配备3个物业专管员，每增加3万平方米增配一名专管员，对居民收费标准为0.15元/平方米·月(可上浮20%)。合肥市参照杭州市做法提供专业化物业管理和有偿社区服务管理模式，有偿社区服务管理由社居委组织，聘请保洁、秩序维护等工作人员或统一委托一家物业服务企业负责管理，向居民收取一定的服务成本费。小区内公共停车、商业用房等经营性收入作为小区物业管理资金，由社居委统一收取和使用。
三、进一步加强我市老旧小区微改造工作的建议
党的十九大报告指出：“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”这个矛盾是以人民日益增长的美好生活需要为根本尺度的。同时，报告指出：“坚持在发展中保障和改善民生。增进民生福祉是发展的根本目的。必须多谋民生之利、多解民生之忧，在发展中补齐民生短板、促进社会公平正义……”。老旧小区微改造是贯彻十九大精神，解决城市发展过程中不平衡不充分问题的重要途径，是有效改善人居环境、提升市民群众获得感和满意度的重大民生工程，是助力解决新时代我国社会主要矛盾、实现人民群众对美好生活向往的重要举措，必须稳步推进和长期坚持。结合调研情况，针对上述我市老旧小区微改造遇到的问题，为进一步推动我市老旧小区微改造工作上新台阶，现提出如下建议。
确立“权属明晰、权责平衡、各负其责、多方共赢”的改造原则
纵观我市老旧小区房屋构成，主要是由房改房、承租公房等构成。伴随着城镇住房制度改革，特别是公有住房出售，产权形式逐步多元化，有房改房、承租公房、回迁房、商品房等，产权存在交叉和模糊地带，但在住房制度改革之后相当一部分小区却没有实施配套的物业管理，因而给小区管理包括微改造工作带来很多困难，这是老旧小区微改造工作面临一系列问题的根源所在，也是难以形成长效管理机制的重要原因之一。为此，必须分析老旧小区的产权结构，确立“权属明晰、权责平衡、各负自责、多方共赢”的改造原则，方能寻找老旧小区开展微改造和解决后续可能发生的争议事项的有效路径。
首先，根据《物权法》，对房屋专有部分的所有权是业主对共有部分享有共有权以及对共有部分享有共同管理权的基础。但由于城镇住房制度改革遗留问题，不享有专有权或者享有部分专有权的原售房单位却就小区共用部分享有单独所有权，形成了共用部分所有权脱离专有部分所有权的不正常状态。因此，在确立小区管理组织时，除了老旧小区居民(即房改房所有人、商品房所有人、回迁房所有人、公房承租人等)之外，在原售房单位或产权单位仍存在的情况下，还应吸纳原售房单位或者产权单位加入小区的管理组织，确立有权即应担责的微改造工作先行性基础，从而逐步消除因所有权不明晰的情况下无人担责所形成的失管现象。
其次，要对老旧小区中的原产权单位进行重新细致的梳理，摸查、核实、登记原产权单位是否还存在、是否还发挥作用、是否还占有小区共有资源等，从而对小区共有资源进行权属和共有事务的责任划分进行确认，重点是要对老旧小区共有部分物权的制度变迁进行确权，明确老旧小区共有或共用物业(特别是如物业管理用房、停车位置、地下空间等)的权属，由此产生的义务、责任和衍生的收益，从而在明晰物权基础上重构老旧小区的管理制度基础。
再次，按照微改造的内容对改造责任进行分类。《物权法》第七十、七十二条和《物业管理条例》第五十二条对于小区管线设施的所有权问题上，社会各方有不同的理解，实践中也产生了不同的操作方式。建议对于房屋本体的改造，由房屋产权人负责，具体是公房由政府负责，房改房、商品房等由产权人承担。对于公共基础设施的改造，对原有设施的改造，可以依据“表前表后”原则，如管线设施，表前的归企业、表后的归个人负责;新增的基础设施，属于公益性的如绿化、文体设施等由政府负责，属于经营性的如新建停车场等，由投资方负责并享有收益权。此外，小区管线设施(水、电、气、通信)等的改造，可探索将部分设施产权予以明晰，将表前产权划归企业，给予改造企业合理的收益，激发其积极性。
最后，明确微改造过程的主要主体及其职责边界。微改造主要主体主要包括：政府职能部门、参与改造的企业(包括改造设计施工企业、管线设施相关企业等)、居民组织(如居委会、业委会、建管委等)以及老旧小区居民。政府相关职能部门责任应主要集中于制定规范、标准，从宏观上统筹把握协调微改造的开展，当好裁判员，并给予必要的财政补贴以调动其他社会主体积极性。相关企业则应遵照政府规范、标准和合同进行相应的工作，保质保量完成微改造工作。居民组织需发挥最直接的协调居民关系、统一改造意见等作用;应当逐步引导广大居民树立权责统一、共建共享的观念，充分合理表达诉求，积极参与微改造工作。
(二)确立“摸家底—订规划—明主体—出指引—强监管”的推进机制
摸清详细底数，合理评估分类。
合理界定、摸清底数是稳步推进老旧小区微改造的基础性工作。
一是合理界定。何为老旧小区，全国各地对此定义不一。综合我市和全国各地的情况，老旧小区的特征可以大致归纳为建筑年代相对久远、建筑结构比较单一、建筑性能已经退化、基础设施较为陈旧、基本公共服务不完善或缺失、环境质量不达标等，总体而言就是居住功能达不到宜居甚至是可居的标准。为此，我们应从上述大的方面继续完善、细化出一套关键指标，确立我市老旧小区的界定标准。
二是摸清底数。切实发挥市城市更新部门的统筹作用，协调有关部门，完善信息共享机制，建立数据信息平台，完善动态更新、掌握老旧小区基数和改造内容的工作机制，通过历史资料查询、部门信息共享互助共享、实地踏勘、问卷调查、分类访谈、委托第三方机构调查等方式，进一步充实我市老旧小区各方面的数据，包括街道、居委、居民等主体对微改造的意见和需求。同时，注重加强动态的房屋安全普查，对于老旧小区中的危破房进行重点标识和登记。特别是可以结合当前正在进行的“四标四实”工作，进一步摸清我市老旧小区底数，掌握产权来源、建筑年代、危破程度、基础配套设施、基本公共服务条件等情况，做好老旧小区地块标图建库工作，细致掌握各区老旧小区的大致类型及其所处区域。
三是分类评估。在总体策略层面，要充分考虑微改造投入的可行性、可实现性和实效性，按照实际改造需求对老旧小区改造进行分类评估。对于公共基础设施严重不足、危旧平房密集、厨卫设施不全，破旧拥挤，环境卫生脏乱差、没有历史保护价值，改造成本过高，甚至高于重建成本的的区域，如海珠区草芳围社区等一类小区，建议采取差异化城市更新的策略，通过成片连片整体改造、国有旧厂房改造和土地整备等途径，进行城市更新。对于适合开展微改造小区，要根据不同实际和需求进行分类施策。对于企业改制、破产造成失管的单位小区，建议由政府牵头组织其基本公共服务设施的建设和改造工作，具体如海珠区南福南新街大院、荔湾区西村街广啤雅苑、白云区大金钟路48号大院、黄埔区文冲船厂生活区等;对于历史悠久，房屋产权、年份、种类、租住人员构成等复杂，既有解放后楼房，又有历史建筑，同时还存有违章建筑等的老旧小区，有关自选动作适宜实施“一楼一策”。在改善民生的基础上，强化其文化元素，凸显其历史文脉和文化特质，具体如越秀区仰忠社区等。不容忽视的是，此类老社区普遍存在违章建筑，应在微改造过程中坚持零容忍予以打击;对于确有改造必要，设施相对较为完善，也有自我更新实力的小区，不宜由市安排大量资金实施微改造，应鼓励其自我开展环境整治，如天河区石牌村等。对于传统历史文化街区，如荔湾区恩宁路、十三行街区等，要加强专项规划的宏观引领作用，规划应以人为本，坚持使历史文化街区在保障基础民生的同时，加强保护历史环境进行品质提升和功能补强，擦亮其历史名片，发挥其独有文化影响力，增强市民对于街道和社区的归属感。在具体操作层面，要形成“政府——居民”双向而行、意见统一的评估立项机制。政府方面，要在摸底工作基础上，按照改造迫切性尤其是基本公共服务缺失程度进行排序，完善、细化微改造内容以及评估、申报指标，尽快建立老旧小区微改造的政府项目库。在区级操作层面上，各区要把好项目申报前的评估关。要充分发挥区、街、镇和居委的引导作用，要通过实地调研、走访调查、成立老旧小区建管委或业委会自主开展等方式，扩大居民知悉面和参与面，引导居民自行申报，建立“引导居民提出申报项目——区、街比对政府项目库——形成初步评估结果——公示征求居民意见——居民确认并正式立项”的工作流程，提高申报项目的公平性、合理性和公认度。其中，在政府项目库内、改造意愿强烈(达成改造共识人数比例越高)的，其立项申请可以优先考虑。对具有改造必要性和可行性的小区，要进行改造前的基于小区全生命周期的第二层次的评估，发现存在的问题和隐患，为改造工程提供科学的评价标准和定量依据，确定改造方向、目标和具体程度，从而为后续资金投入明确投资方向和进行标准控制奠定基础。
2. 制定专项规划，统一有序推进。
老旧小区微改造具有紧迫性和长期性的特点，是未来政府一项重要的系统性工作。因此，应该坚持规划先行的理念，通过科学合理的规划，将上述摸底、评估后的老旧小区的分类和改造内容在规划中充分体现，有原则、有步骤、有方法地积极稳妥推进。要根据新一轮城市总体规划的编制工作，进一步明确各区功能布局，明晰各老旧小区所处片区的功能定位，着眼于片区改造、滚动改造，提前布局公共服务设施建设，科学制定以2023年(全面建成小康社会)、2035年(基本实现社会主义现代化)等历史任务节点为期限的微改造专项规划，明确近远期老旧小区改造的重点和内容，到2023年实现基本公共服务全覆盖、全到位，在此基础上，到2035年实现小区综合服务功能进一步完善、小区人居环境进一步优化。各区要根据上述总体规划制订微改造详细规划，明确改造具体内容和进度，以此在全市层面确立明晰的微改造的工作对象和区域范围。同时，注意规划编制的前瞻性，合理预留在一定时期内老旧小区数据更新空间。与此同时，对文物和历史建筑进行细致摸查，出台专门针对历史文化街区的微改造工作计划，注重历史文脉传承、功能再造和活化利用，有计划地引入合适产业类型，推动此类地区文化旅游业发展。
3. 明晰责任主体，优化工作流程。
提高全市老旧小区微改造工作议事机构层级，并将老旧小区微改造建设标准中各个规定项目涉及的主管部门、业务部门(市自来水公司、市燃气集团、中国电信、广州市有线电视等)纳入城市更新工作领导小组成员单位，在审核城市更新年度计划时，将老旧小区微改造同步纳入城市更新年度计划和各单位、公共事业企业年度计划。要进一步加强对城市更新工作的统筹协调力度，强化对区、街道工作特别是基层难以协调的问题的指导和支持力度。进一步理顺市城市更新部门与其它部门在工作中的角色定位，明确规划、建设、城管、环保、物价、广电、消防等部门的职责分工，建立纵向从政府到社区、横向涵盖各有关职能部门的科学运行机制。找准现有微改造审批程序提速的主要障碍，在合法合理的基础上，简化审批流程，形成高效、规划、科学的微改造建设管理模式。探索简政放权，探索将审核审批权和具体事务下放各区，实施微改造备案制，建立老旧小区微改造便捷机制。建立对水、电、气、有线电视等业务部门的监管机制，将老旧小区微改造项目涉及的三线整理、供水供电改造、燃气入户等工作列入上述企业的考核清单，对有关企业支持微改造项目改造提出考核要求。
4. 出台程序指引，规范标准流程。
在实际操作流程中，市政府应当按照协同、快速、便捷的原则，充分发挥统筹、引导、规范作用，完善老旧小区改造有关标准规范，明确每个步骤的具体实施流程、工程导则、监督机制以及争议解决和协商机制等方面的细节规定，进一步提高工作规范化水平。在市级层面为老旧小区微改造项目制定专门的道路开挖、市政给排水设施接入、绿化迁移、质量安全监督登记及施工许可手续办理的指引，各区可以探索诸如参照环境提升项目施工办理程序制订微改造项目施工手续等途径，简化办理程序，加快办理进度。探索建立社区工程师、社区规划师等制度，发挥专业人士作用。加强对老旧小区“三线”整治等技术指引实际操作情况的调研，及时完善、细化“三线”规范标准、技术条件等方面形成一套规范操作指引，重点解决街区狭窄导致供电网线铺设难度大、弱电网线下地设计企业标准不统一、供电线网规划和老旧社区微改造规划难一致等主要问题。要根据小区实际情况，研究增设社区服务点、公共卫生间、立体停车场、垃圾压缩站、再生资源收集点、变电站等配套设施工作标准体系。
5. 加强全程管控，强化监督考核。
加强事前预控、事中监管、事后考评，构建全过程、常态化的监督考核机制。加强对各区执行建设标准的督导检查，市城市更新部门要对各区落实项目工程现场督查、发现问题及整改、工程项目质量监控等实施定期的收集、督导、抽检，确保项目工程按时保质推进。要注重充分的信息公开，依托相应的管理信息平台，向社会公布微改造工程项目的各类信息。加强事后考评和通报问责，对于未能完成工作进度的，视情况采取通报相关单位及其责任人、暂停该区项目审批、扣减城市更新资金等问责方式。各区要出台符合各自实际的配套操作细则，发挥街道、居委能动性，简政放权，运用督导、奖惩等机制促进街道推进微改造工作。充分发挥准备设立的监察委员会和市、区审计部门等作用，坚持全程、深度介入，加强对微改造工作全程的监察、监督。注重让群众、特别是老旧小区的居民以及其他利益相关者参与到监督与管理的过程中。探索发挥“两代表一委员”属地联系群众的桥梁作用，邀请或聘请辖区内党代表、各级人大代表和政协委员进行全程监督。
(三)完善老旧小区微改造资金投入和保障机制。
鉴于老旧小区微改造工作的长期性及其所需资金的巨量性，政府应该坚持“权责统一、各方共担、政府投入和市场化运作并存”的原则，探索居民、市场、政府多方共同筹措资金机制。按照国家住建部老旧小区改造试点工作座谈会精神，探索采取居民、原产权单位出资、政府补助等多种方式实施老旧小区微改造。
首先，要在理顺权责关系的基础上，按照基本公共服务保障要求，明晰出资关系。如，对于基础设施的改造更新，要区分是属于改造类还是新增类。改造部分可按照“表前表后”原则(表前归相关企业、表后归个人)确定的责任主体出资。公益性新增基础设施，包括绿化、文体设施等，可由政府出资;可经营性基础设施，包括新建停车设施、新增管线设施等，可由最终受益人出资。
其次，要探索利用多种融资方式。通过政府购买服务等方式，充分发挥城市更新基金的杠杆作用，撬动引导社会资本参与。对于预期收益性较低的改造项目，应当发挥财政资金的民生保障作用。对于预期收益较高的项目，应当调动社会各方积极性，充分利用各种金融机构贷款等资金渠道。实践证明，老旧小区微改造会使居住小区产生增值收益，可以探索将增值收益打包成相应的资产，通过资产证券化、贴息贷款等多种形式的市场化运作模式，增加社会资金注入。同时，探索由居委会或街道代为管理，充分利用小区公共用地、闲置用房，委托专业的公司或通过互联网平台为需要路演展览、小区广告的企业等供应场地，以及通过物业租赁、停车设施经营等方式，拓宽小区微改造和二次供水设施、道路、绿化、文体设施等项目的维护管养资金来源。要盘活用好已有的资金，逐步建立完善持续性的个人资金来源渠道。具体而言，当前主要是充分发挥物业专项维修资金的作用，市政府要及时检视《广州市物业专项维修资金管理办法》施行效果，为进一步完善相关规定积累实践经验。对于未成立业委会、无物管单位或房屋产权单位无法履行房屋维修责任时，可以由街道代为申请物业专项维修资金，用于房屋修缮。完善物业专项维修基金的补缴办法，将未缴纳的国有企业旧宿舍区纳入补缴范围，允许其以单位或个人名义补缴相关费用。同时，探索创新个人住房公积金的使用方式和渠道，使得微改造涉及的居民甚至是受益人可以使用个人住房公积金支付微改造中个人承担的部分。
在政府操作层面，要向先进城市看齐，按照确保基本公共服务基础设施改善、环境提升并举的原则，稳步加大资金投入力度。将关乎居民切身利益的基本公共服务项目改造内容纳入财政全额补助范围，将建筑节能改造、小区公共部分雨污分流改造等项目也适当纳入财政补助范围。对于危房改造，政府要通过政府资助(包括技术支持、政策咨询等)等方式，进一步发挥引导、支持作用。充分考虑无房改房、贫困户集中的老旧小区的需要，提高用于建筑本体方面的市财政出资比例，并对低保户、贫困户和困难家庭出资部分予以重点支持。要避免条块分割，探索整合小区改造资金、建筑节能改造资金等，拓宽资金来源，统一调度使用。科学合理编制预算，市、区城市更新部门要充分考虑实施项目的成熟度，做好资金测算工作，切实做好财政预算滚动计划。制定城市更新项目验收、考核办法及资金管理办法，从制度层面规范我市城市更新资金分配使用。同时，要构建转移支付资金全过程监管体系，以项目考评结果为依据，结合以奖代补等方式，提高转移支付资金使用效益，减少浪费。
(四)建立老旧小区微改造常态管养的长效机制。
老旧小区微改造要与加强和创新基层社会治理，打造共建共治共享的社会治理格局紧密结合，健全“共建共治共享”的微改造工作机制。发动街道、社区(居委)等基层力量，发挥居民基层协商自治作用，提升老旧小区微改造的实施效率。具体而言，要因地制宜，探索建立多元化模式，实现长效管养机制全覆盖。
在街道、社区和居民层面，对于基础条件较好的小区和经过微改造可以达到引入规范化管理水平的小区，要积极引入规范化的物业管理。街道、社区应帮助、指导小区组建业主委员会，特别是要优化诸如国有企业老旧宿舍区等小区业委会的成立机制，在业委会成立、审批、备案各方面予以支持。在物业服务企业的引入环节上，要广泛征求意见，扩大居民对物业管理的参与度和认可度，着重明确服务内容，确定服务标准和收费标准。同时，探索专业物业管理公司或业委会提前介入微改造方案的做法，参与谋划小区停车位、公共空间利用、管线改造和监控视频等设置的总体设计，为后期建立物业管理制度的顺畅衔接和顺利运行提供支撑。对于条件较差，无物管或物管已经退出的小区，有业委会的，可以采取所在社区和小区业委会共同参与的管理模式，成立小区物业服务中心，招聘诸如小区内的下岗人员等，明确服务内容和收费标准，依托物业服务中心进行管理。对于未选聘物业服务企业且无法选举产生业委会的老旧小区，可以由社区居委牵头组织召开业主大会，由业主共同决定将各专项服务委托给专业性服务企业或者个人，采取准物业管理模式，并逐步在居民适应现代化物业管理模式后，过渡到标准化物业管理。对于零散居民点，可以按照就近合并的方式，由街道、社区提供社区托底物业服务，整合区域内资源，通过区域内泊车抵偿服务、便民设施收入等弥补资金短缺，保障管理的可持续性。
在政府层面，建议借鉴杭州等城市建立物业管理的做法，出台实施适合广州实际的老旧小区物业管理或准物业管理措施，引导业主做好后续维护管养工作，从根本上巩固微改造工作成果。市、区政府每年给予街道和社区一定的管理经费补贴，加大对物业管理的财政支持力度，通过降低税费、补贴管理费等方式，吸引物业公司入驻。培育发展多样化的物业管理市场、特别是针对老旧小区的微利、非营利的物业服务市场。完善社区网格化管理制度，落实网格点责任人、保洁员、巡查员、志愿者、挂钩部门联系人等主体，实行对老旧小区的全天候管理全覆盖。强化城市管理综合执法，依法及时处置老旧小区违法建设、乱堆乱放等违法行为。加强目标管理和考核，政府要将老旧小区长效管理情况纳入年度目标考核，合理设置考核分值和权重，开展定期考核，采取设立专项经费并“以奖代补”的方式，根据考核结果拨付予街道，强化长效管理机制。加强对社区建管委的日常运作机制的完善以及对其在人、财、物保障机制的探索，借此筑牢居民社区自治的基础。从各个层面加强对老旧小区居民在“共同维护、共同承担、共同受益”理念方面的宣传，提升居民权利、义务对等的观念自觉。构建良好公共道德风尚，推动形成良好的社区建设管理秩序。最后，应鼓励有能力的老旧小区自发开展微改造工作，加强政策指引，适当予以补助，推动形成老旧小区自我更新的新常态。
(五)完善老旧小区微改造相关法律法规和配套政策体系
在法律法规体系方面，建议制定有关老旧小区微改造的专门性法律法规，内容建议包括老旧小区认定分类、改造程序指引、涉及主体及其权责关系等。在配套政策体系方面，建议在国家层面，制定关于老旧小区微改造涉及规划调整的指导意见，包括涉及的相关规划政策和土地政策。我市可针对新增用地与存量用地、新建房屋和老旧小区微更新改造的差异，进一步健全符合广州存量用地和老旧房屋更新改造实际的配套政策体系。落实公共服务设施建设标准，完善社区公共服务设施配套建设机制，确保社区基本公共服务设施同步规划、同步建设。研究建立老旧小区微改造适用土地、规划、消防标准体系，配套出台有关措施。同时，根据我市实践情况，积极向省、国家提出立法和政策性建议，研究破解老旧小区新增设施有关难点问题，同时注意避免城市更新过程中容易出现的底层高密度向高层高密度的转变。增设电梯是今后一段时期我市重要、迫切的民生问题之一，建议参照北京等地的做法，及时总结荔湾等区增设电梯工作经验，加快研究提出适合老旧小区增设电梯的实施意见，严格落实“两个2/3”规定，通过有效协调争取底层住户支持，积极采用新材料新技术，简化申报和审批流程，采用政府支持、企业投资、受益业主付费等方式解决筹措资金问题等，有效推动老旧小区增设电梯难题的突破。此外，建议积极研究扩大公产直管房出售范围相关政策。可以参照杭州市做法，进一步探索放开公产直管房出售范围，适度减少公产直管房数量，既降低管理成本，同时也提高居民获得感。
(六)进一步巩固微改造的公众参与基础
创建幸福社区是塑造人性化城市和宜居宜业城市的基础和起点，老旧小区微改造是塑造幸福社区的非常重要而有效的途径。其关键是坚持以人民为中心，充分运用“共同缔造”理念，依托公众参与，回应民生需求，加强市民对微改造和城市更新的认知、理解、认同，激发居民群众热情，扩大该项工作的群众基础。因此，巩固和扩大居民参与平台尤为重要。市、区、街道和居委各有关单位和主体要积极在发挥街道、社区党组织作用，网格化管理，成立社区建管委和业委会，推进基层党组织建设，发挥社区党员、志愿者等主体作用，优化居民议事平台等方面加强引导，建立居民社区自治方式多管齐下、互为补充、和谐并行的格局，在老旧小区改造各环节充分反映居民需求。要发挥网络、报刊、电视等媒体作用，主动与媒体沟通，公开有效信息，化解社会疑虑，凝聚各方共识，营造良好的舆论氛围。积极选树老旧小区微改造正面典型，及时展示优良成果，交流工作经验。加强对区、街道相关工作人员的教育、培训、支持力度，提升微改造业务和群众工作水平。开展形式多样的老旧小区微改造宣传活动，普及微改造法律法规和政策，展示改造成果，激发群众参与、支持微改造的热情，为微改造工作营造良好的社区氛围。
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