加入世贸组织与我国农业的发展

一、加入世贸组织后对我国农业的直接 影响

加入世贸组织是我国政府对建立 社会 主义市场 经济 体制、坚持对外开放的一个最新、也是最坚定的公开表示。这具有重大的 政治 和经济意义。入世之后，我国将朝着加快建立社会主义市场经济体制的目标更坚定地前进，也一定会在更宽的领域、更深的层次上进一步加快对外开放。世贸组织是市场经济国家和地区的政府间组织，世贸组织对其成员起约束作用的是它那一整套按照市场经济规则所制定的 法律 和法规。对于世贸组织成员的政府来说，最重要的一点就是要认同这一整套法律体系。这对于我国的农业来说，当然也意味着将面临一系列新的机遇和挑战。

世贸组织的法律体系所规范的领域，主要可以分为四个大的方面。第一个方面是货物贸易领域，就是产品的进出口。人们现在谈论最多的入世对我国农业的影响主要就是指这一领域。第二个方面是服务业领域。作为世贸组织的成员，它的服务业市场也必须对外开放，并逐步做到给外商以非歧视性的国民待遇。这对我国的农业和 农村 经济必将产生越来越深刻的影响，因为外资的 金融 、保险和流通等经营性机构有可能在这样的背景下逐步进入我国的农业和农村。第三个方面是和前两个领域有关的知识产权 问题 ，这和我国农业的关系也非常密切。因为这涉及到不少动植物品种以及有些农药、化肥的专利问题。第四就是投资领域，允许外资进入所有对外开放的经济和社会领域，当然也包括农业和农村领域。所以，入世之后不能单纯地只看到国外农产品有可能对我国增加出口这一点，因为这仅仅是农业受影响的一个方面。还需要加强 研究 入世之后在服务业领域、知识产权领域以及投资领域可能发生的变化，而我们 目前 对这些方面的研究，显然是很不够的。

入世之后对农业首先产生的影响，就是货物贸易方面的影响，即进口的农产品可能增加。这种对农业的直接影响，主要表现在以下四个方面：

但是，也要看到由于各类农产品原来的进口关税不同，入世之后我们承诺的对各类农产品进口的关税减让幅度也不同，再加上各类农产品在我国居民实际生活中的地位不同，因此，虽然关税减让所表现出的总趋势是进口农产品的竞争力有可能增强，但具体到每类农产品上，它产生的实际影响是各不相同的。我个人认为，大致会产生大小不同的三类影响。

第一类是属于不会受多大实际冲击的产品。典型的代表性产品就是粮食。我国入世之后，一方面要看到粮食所受的冲击可能是最大的；但同时也必须看到，对于粮食的冲击并不是来自于关税减让。之所以说关税减让对粮食的实际冲击不大，一个重要原因就是我国过去粮食供不应求，进口粮食是我国自身的需求，所以我国在过去相当长的时间中对粮食进口不征收关税。直到1994年实行新的财税制度之后，才开始对粮食征收进口关税，但征收的也是1%—3%的象征性关税。入世后，我国对关税配额内进口的粮食，将征收1%—10%的关税，对超过配额进口的粮食将征收65%的关税。从这个角度看，尽管入世后粮食的进口可能会有所增加，但原因却并不在于关税的减让。

第二类是会受到一定影响，但至少近中期内影响不会很大的产品。比较典型的如牛肉。我国在入世之前对牛肉征收的进口关税税率是40%，到过渡期末将降到12%，降幅是比较大的。但是，说它受的冲击不会太大，一个重要原因就是目前能向我国出口的牛肉主要是高档的牛排肉。这样的牛肉在它的产地价格就不低，进人中国市场后主要只能在高档宾馆销售，市场非常有限。我国国内市场大量销售的牛肉，主要来自耕牛和奶牛的淘汰牛，这样的牛肉价格要比进口的牛肉价格低得多，往往只有1／10甚至更低。所以，从这个角度看，牛肉的进口关税下调后，那些高档宾馆、大的西餐厅可能进口量会有适当增加，但对整个国内牛肉市场的影响是有限的。当然可能会对我国的肉牛专业饲养 企业 带来一定冲击。因为我国肉牛专业饲养企业生产的高档牛肉，在质量和价格上与进口牛肉有很大的相似性。但总的看，在牛肉的进口上，关税减让不会对国内市场形成很大冲击。

我个人认为，关税减让从总体上要求我国必须尽快降低农产品的生产成本，这样才能避免国外农产品可能大规模进入我国市场的局面。但也必须看到各类农产品受关税减让的实际影响是各不相同的，因此必须对农产品做分门别类的具体 分析 ，以制定出每个品种的具体对策，这样才能真正做到扬长避短，充分发挥我国农业的比较优势。

(二)进口关税配额 入世之前，对很多重要产品的进口我国可以采取主动配额的办法，希望进口的产品多给一些配额，不希望进口的就少给甚至不给配额，同时还有进口许可证制度可以限制。但这些非关税壁垒的做法，入世之后都必须大幅度削减。加入世贸组织之后，为了使一些关系国计民生的敏感产品不至于造成太大的进口冲击，按世贸组织的规定可以制定进口关税配额的办法来加以管理。世界贸易组织允许的农产品进口关税配额制度，实质意义是对农产品进口国的农业给予一定的保护。因为关税配额的数量，使得可能进入我国市场的这类农产品被掌握在一个可控的范围之内。但是，承诺进口关税配额的数量，不等于承诺必须进口这么多农产品。承诺的进口关税配额只是给了国外这类农产品准人我国市场的机会。同时，在承诺的关税配额数量内，对进口的这类产品将实行比较低的关税税率。这就是说，允许以较低的关税税率进口配额数量内的产品，但政府不承诺一定要购买这些数量农产品。承诺的关税配额数量内的产品最终能否都进口，完全由市场需求来决定。

加入世贸组织后，对于敏感产品的进口到底怎样管理，在世贸组织的成员中也是各不相同的。比如说，粮食的进口对很多国家来讲都是敏感问题，对我国是敏感问题，对日本也是敏感问题，因为日本的大米生产能力过剩。但作为世贸组织的成员日本必须开放一定的国内大米市场。在具体做法上，日本的选择跟我国就不一样。日本目前选择的是最低进口量承诺的制度。所谓最低进口量承诺，就是政府作了这个承诺之后，不管国内有没有市场需求，进口的数量都必须达到这个最低承诺量。目前日本政府承诺，大米每年的最低进口数量是70—80万吨，约占其国内消费量的7%—8%。

我国承诺的实行进口关税配额管理的农产品有五大类，即粮食、植物油、食糖、羊毛、棉花，在这五大类之下还有一些具体的科目，每一个科目都有各自的配额数量。此外，因为我国是世界上最大的化肥进口国，所以对两类化肥的进口也实行关税配额管理制度。下面主要谈一下关于粮食的进口关税配额问题。

(四)农业的国内支持和补贴政策必须按照世贸组织的规则进行调整 入世之后，政府不能对农产品的出口进行补贴，但对农产品在国内的生产还是可以给予补贴的，只是这种补贴必须符合世贸组织的规则。就是大家经常讲的“绿箱政策”、“黄箱政策”、“ 蓝箱政策”等等。在补贴额的计算等方面也会有一系列的变化。比如，我国农业法中有一条涉及到政府对农业的投资，规定各级政府对农业投资的增长幅度不能低于本级财政经常性收入的增长幅度。这个计算 方法 与世贸组织的规则就不一样。按世贸组织的规则，“黄箱政策”的补贴额是定得很清楚的，发达国家用于“黄箱政策”的补贴可以相当于农业生产总值的5%，发展中国家可以相当于10%。我国入世谈判的结果是“黄箱”补贴可以占农业生产总值的8.5%。这样的计算方法与我国财政收入的增长就没有多少联系。所以，整个补贴额的计算以及补贴的方式、方向都必须根据世贸组织的规则进行调整，这也是一项急迫而又庞大的政策性系统工程。

二、实行战略性的结构调整是增强应对入世能力的根本途径

但是，着眼于品质问题的战略性结构调整就不同。比如，粮食播种面积还是16.5亿亩，不增加也不减少。但在这16.5亿亩的粮食播种面积上，每一寸土地都可以调整品种，淘汰市场不适销的低劣品种，更换上受市场欢迎的优良品种，这样的调整就不受数量的限制，而整个农业的效益却大不一样了。不仅种植业要进行这样的调整，畜牧业、水产业、林果业等也必须进行这样的调整。在多数农产品供过于求的背景下，农业的结构调整必须从追求产品数量的增长，转向追求产品质量的提高。这样，才能提高我国农产品的市场竞争力，这才是应对入世后新局面的根本途径。也只有实现了这种转变，才能在提高整个农业经济效益的基础上，继续增加农民来自农业的收入。

三、关于现阶段的农民收入

加入世贸组织对不同的地区、不同的行业、不同的产品、不同的人群所产生的 影响 是很不一样的。当前必须考虑的一个很现实的问题，就是入世之后可能有相当一部分地区的农民就业和收入会受到影响。自1997年以来，农民的收入状况总体上很不理想，一些传统农区的纯农户还出现了持续的收入负增长。入世后这个局面会更严峻。但是，我认为，还是必须理性地 分析 现阶段农民的收入增长问题。

当前制约农民收入增长的主要因素有两大方面：

总的感觉是，农业在应对入世后挑战的问题上，不能只看到农产品或农业这个产业可能受到的影响，更要看到农民在就业、收入方面可能受到的影响，否则内地尤其是粮棉主产区的农民就可能受到很大的压力。

四、入世之后政府职能的转变

有人把世贸组织的规则称做“国际行政法”，可见入世对于转变政府职能和行为方式的迫切性。我认为我国当前在农业行政方面最迫切需要解决的是两方面的 问题 ：

(一)必须迅速完成农业国内支持保护政策的转变 因为自入世之日起，农产品的出口就不能补贴，如果国内的农业支持补贴政策不到位，就会带来很大问题。

按照世贸组织的规则，至少在三个方面，仍然是可以进行国内农业补贴的。第一个方面是“绿箱政策”，就是不引起农产品价格扭曲的补贴。世贸组织规则允许范围内的这类补贴是很广泛的。如农业基础设施建设、促进农业 科技 研究 、加强对农民的科技培训、政府建立农产品市场信息体系和质量标准及检验体系以及重要农产品的储备等。对于“绿箱政策”，世贸组织的规则没有设定补贴的上限，只要有能力都可以补。这是提高我国农业素质和农产品竞争力的一个非常关键的方面。入世之后，政府完全可以进一步加大对农业的投入，但要符合世贸组织的规则要求。第二个方面是“黄箱”例外补贴，即所谓的微量允许支持。根据世贸组织的规定，发达国家可以补贴相当于农业生产总值的5%， 发展 中国 家可以补贴相当于农业生产总值的10%。我国在谈判中确定的补贴比例为8.5%，按此 计算 ，我国的“黄箱”例外补贴可达到1740亿元左右。当然实际上我们的国情国力不可能补这么多。但重要的是，对小麦、玉米、棉花等重点产品的补贴必须尽快到位，否则就很难和国际市场的同类产品抗衡。从这个意义上讲，对“黄箱”例外的补贴从政策设计到操作过程都要尽快完成。第三方面是“蓝箱”补贴，这主要是用于结构调整中的休耕补贴。 目前 能给得起这种补贴的主要是发达国家，但发展中国家必要时也可以做。所以我觉得政府转变行为的一个重要方面，就是要尽快完成国内农业支持政策体系的调整，这才能使我国农业尽快适应入世后的新形势。

(二)尽快完善政府对农业的服务功能 我国农业行政部门在这方面已经作了不少努力，但是和市场 经济 国家相比，差距还是很大。从当前的情况来看，最需要解决的是给农民提供及时、全面、准确的市场信息服务。

现在表面上看各方面发布的市场信息也很多，但其中一个很大的问题就是基本上只向农民提供现时价格信息。而产品的现时价格信息如果没有相关的 分析 资料做支撑，就非常容易对生产者产生误导。美国农业部提供的农产品市场信息涉及到120多个国家、6 0多个品种，并都在法定的日子公布，保证公众在平等的条件下能够同时获得这些信息。它通过五个环节来收集、整理和发布信息。第一个环节是美国国家农业统计局，它在46 个州设有办公室，拥有全国二百多万个家庭农场的基本数据资料库。它通过各州的办公室直接给农户打电话询问等 方法 ，对农民的种植意向进行调查，并运用卫片、航片、遥感和抽样调查等手段对各主要农作物进行种植面积和产量的调查和预测。第二个环节是农业部的市场管理局。它主要掌握国内现货市场供求和价格变化的情况。第三个环节是农业部的海外服务局，它通过各种途径收集世界各国各类农产品的生产、市场供求和价格的变化情况。第四个环节就是农业部的经济研究局，它利用各种资料进行各主要农产品的品种分析，完成各主要农产品当年的全球和各主要国家的平衡表。最后是农业部的世界展望局，它不仅牵头来统一分析和评估所有的资料，还通过卫星系统随时监测世界各地的 自然 灾害情况。这样，各主要农产品的全球产量、国内产量、供求状况、价格变化等情况和分析材料就出来了。最后得出的数据，由农业部部长签署之后对外在法定的日期公布。农民可以通过 网络 、电话或邮寄等方式，从美国农业部及其有关职能局得到这一整套完整的市场信息。其实，这整个过程中的基本技术手段我国都掌握，但最大的问题是我国的这些技术手段和相关的专业人员往往是被分割在各个不同的部门，不能形成合力来集中做好这项工作，资源没有得到很好的整合和充分的利用。这就需要进行体制改革，转变职能、观念和行为，以更好地为农民服务。

澳大利亚的农业展望大会是另外一种向农民披露市场信息和农业政策的方式。这个会议是完全对 社会 公开的，交了报名费后谁都可以参加。它最大的特点是，会议不由政府而是由电视台来办。电视台的入主持会议，请政府各有关部门的负责人来这里讲解农业政策、发布重要农产品市场信息的分析报告。会议的全过程进行电视直播，并公布会场的传真机和电话号码，任何人有问题都可以直接询问，主持人会要求报告人进行现场解答。这样，全国所有的农民都能通过电视直播，了解当年的农产品市场信息和政府的农业政策，不明白就问，很解决问题。

所以我认为政府转变职能、观念和行为，更好地为农民提供公共服务，是农业提高竞争力的一个非常重要的保障。在这方面，我们的政府显然面临着非常繁重的任务。因此有人说入世的挑战与其说是对经营者的，不如说是对政府的。只有加快转变政府的职能，才能使我国适应世贸组织规则的过程更短一些，使得农业提高竞争力的过程更快一点。

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