回顾与展望：中国的积极财政政策

" 一、积极财政政策取得明显成效

1998年以来我国实行了积极财政政策，到今年已经三个年头。从经济形势的发展变化来看，积极财政政策取得了明显成效，受到了各方面的好评。

（一）拉动经济增长，国民经济出现重要转机

（二）经济结构调整有重要进展，经济运行质量明显提高

（三）提高了综合运用财政政策和货币政策的水平，丰富了宏观经济管理的经验

就财政政策本身来看，注重对财政各种调节手段的综合运用，实现宏观调控的总体目标。我国实施的积极财政政策，1998年是典型的“汲水政策”，其载体是国债投资；而1999年以来的财政政策则属于“补偿政策”，是一种全面干预的政策，其载体不仅包括公共投资，还有税收、转移支付、财政补贴等。1999年以来进一步加大了积极财政政策的实施力度，除了继续增发国债保持投资需求的较快增长外，还调整收入分配政策，着力刺激消费需求：适当提高社会保障“三条线”（国有企业下岗职工基本生活保障制度、失业保险制度、城乡居民最低生活保障制度）的保障水平；提高公务人员的工资和离退休人员的养老金；解决国有企业养老金拖欠问题；采取切实措施，减轻农民负担。进一步实施有利于鼓励投资和消费，促进出口的税收政策；停止征收固定资产投资方向调节税；对企业设备投资实行投资抵免所得税的政策；适当提高出口退税率，支持出口增长；继续清理整顿各种收费，减轻企业负担等。通过财政贴息方式启动固定资产投资需求，可以把财政投入与民间投资结合起来，使财政政策起到“四两拨千斤”的作用。

正是上述财政政策与货币政策的密切配合，以及财政手段的综合运用，才促成了当前国民经济出现重要转机。这大大丰富了我们宏观经济管理的经验。

二、继续实行积极财政政策的必要性

实施积极财政政策以来虽然取得了明显成效，特别是今年以来，整个经济呈现出快速增长的势头，但是基础仍不稳固，一些体制、机制和结构方面的深层次问题尚未得到根本解决。虽然今年全年可以实现8 ％的GDP增长率，但如果剔除政策性因素的影响，这一比率则会降到6％以下，与我国正常的经济增长速度相比还相差甚远。基础不稳固的具体表现主要有以下几个方面：

（一）投资增长缓慢，特别是民间投资启动乏力，成为制约国内需求的主要因素。

（二）消费增长不稳定，扩大消费有相当大难度。

（三）国际因素存在较大的不确定性，对出口继续增长拉动内需的作用不能估计过高

进入90年代，美国经济实现了战后最长时间的繁荣，这主要是由于新经济因素的推动，但新经济因素也会出现周期性波动，估计美国经济在最近几年会出现自发性调整，降到适度增长区间，这对亚洲经济及我国经济将产生一定的波及性影响。另外，我国即将加入WTO， 尽管这对我国长远发展较为有利，但近期内会对经济产生冲击，出口面临的挑战大于机遇。进口会增长更快一些，贸易顺差将有所减少，净出口对经济增长的作用不可高估。

上述分析表明，目前经济形势的好转，就国内原因看主要是实施积极财政政策的结果，特别是国债投资在支撑，经济本身尚未形成内在的增长动力，在这种情况下，放松积极财政政策，就有导致经济滑坡的危险。这里我们应该汲取国外的经验教训。例如日本，从1991年开始步入了经济长期衰退泥" 潭，为了扭转这一局面，日本政府曾在90年代中期采取了一系列扩大内需的政策以刺激国内需求的增长，但当经济形势稍有好转，他们就放松这一政策，结果前功尽弃，使后来为重新启动经济付出了更大的代价。我们应该汲取这一教训。

鉴于上述情况，在我国继续实施积极财政政策是必要的。

三、政策建设

（一）继续适度增发国债

积极财政政策实质上就是一种扩张性财政政策，是以扩大财政赤字和国债发行规模为代价的。我国已连续3年实行积极财政政策， 使财政赤字和国债规模大幅度增长，考虑到我国财政收入占 GDP的比重过低，和潜在的赤字和债务问题，财政的风险在加大。因此在确定国债的发行规模时，既要保证经济的需要又要考虑财政的承受能力，使其保持在适度的范围之内。明年增发国债的规模应该大体维持在今年的水平上。

国债的使用方向，首先要用于加快在建项目的建成和投入使用，提高项目的使用效益；要加大对西部地区基础设施和生态工程的投资力度；要通过贴息等方式扩大国债对高新技术产业和对传统产业的技术改造的支持，促进产业的技术进步和升级。

国债投资的使用方式，应适当减少直接投资，逐步增加间接投资的比重，即采取财政参股、补贴、贴息等办法吸收民间投资的投入。例如，如果财政每年能拿出500亿元专项投资，以年息5％的贴息率计算，就可以直接启动1万亿元的社会投资规模， 真正起到“四两拨千斤”的作用。对于一些竞争性能盈利的技改项目，则可以采取财政担保的办法吸收银行贷款扩大投资。采取间接投资方式还有利于根据经济形势的变化逐步缩减财政投资规模和为财政政策转型创造条件。

目前我国只允许中央政府发债，不允许地方政府发债。为了解决地方使用债款问题，而采取由中央统一发债，再从中拿出一部分转贷给地方使用，这实质上是中央政府替地方政府发债。这种办法不利于地方统筹安排投资和加强项目的可行性研究，还可能引起地方推卸还款责任。因此，应该允许有条件的地方政府根据需要发行专项建设债券，加强监督，专款专用。

（二）鼓励和引导民间投资的财税政策

扩大投资的关键是鼓励和引导民间投资的增长。为此，需要采取一系列配套的政策措施来解决这一问题，应该进一步转变观念，对民营经济实行与国有经济同等待遇的政策；放宽投资领域，除关系国家安全和必须由国家垄断的领域外，其余领域都应允许民间投资进入，凡向外资开放的领域也应允许民营经济进入或提前进入；加快投融资体制改革，扩大民营企业的融资渠道；等等。

在财政政策方面，主要是通过政府投资和国债投资、采取财政参股、补贴、贴息等形式吸收民间投资的投入，这已如上述。

（三）刺激消费的财税政策

1.加快社会保障制度的改革和完善，不断提高社会保障水平。建立和健全社会保障制度对实现社会安定，缩小居民收入差距、刺激消费和国有企业改革都具有十分重要的意义。这里关键是要拓宽社会保障资金的筹资渠道。应当看到，目前我国积累起来的庞大的国有资产中包含有对国有职工社会保障资金的巨额欠帐。因此，应通过部分国有资产的转让变观，例如通过上市公司国有股的回购和减持来补充社会保障资金的不足；根据构建公共财政的要求，调整财政支出结构，提高各级政府预算中的社会保障支出比例。通过开征社会保障税，保证社会保障资金的及时、足额征收和专款专用。与此同时，还应逐步提高城镇居民生活最低保障标准、国有企业下岗职工基本生活费和企业离退休人员养老金的发放标准等，提高保障水平。

3.结合农村费税改革，切实减轻农民负担。农村消费品市场占全国消费品市场的比重，改革开放初期为66％，目前已降到40％左右。这其中的原因，除了受农民收入增长持续偏低的影响外，更重要的是农民负担过重，已不堪忍受，必须结合费税改革采取切实措施予以解决。

4.清理不合理的消费政策，促进新消费热点的形式。当前和今后一个时期应把汽车和住房培育成新的消费热点。为此，需要清理阻碍汽车、住房消费的不合理政策。在税费政策方面，要在现有减税的基础上，进一步清理、减少和规范各种收费，降低费税负担，解决住宅造价和汽车售价过高的问题。做好出台开征燃油税方案的工作。

（四）鼓励出口的财税政策

推荐阅读：

　　公共财政与中小企业自主创新

　　我国财政的产生与财政的本质

　　所得税制度改革的思路

　　财政支出结构的国际比较与我国财政支出结构优化

　　遗产税与赠与税的国际的比较

　　关于构建县级公共财政的几点看法