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农村乱占耕地建房专项清查工作汇报1为扎实开展农村乱占耕地建房问题排查整治，坚决遏制耕地非农化，科学有序推进耕地保护与土地开发利用工作，不断提高我镇土地节约集约利用水平，推动形成保护更加有力、执行更加顺畅、管理更加高效的耕地保护新格局，根据《_县委办公室县人民政府办公室关于开展农村乱占耕地建房问题专项整治扎实做好耕地保护与土地开发利用工作方案》文件精神，镇党委、镇政府高度重视，周密安排部署，召开了镇开展农村乱占耕地建房问题专项整治扎实做好耕地保护与土地开发利用工作的专题会议，制订印发了《镇开展农村乱占耕地建房问题专项清查整治工作方案》。一、工作进展按照会议精神，镇政府成立专门清查整治工作领导小组，与瑞尔技术公司特派人员密切协作，20xx年9月9日县自然资源局反馈涉及镇乱占耕地建房疑似图斑共199条,截止9月17日下午共核查图斑123条，待核查图斑76条，镇政府自行排摸11处。二、存在的问题个别村组对农村乱占耕地建房问题整治的认识还有待提升，排查工作还不细致。政策宣传方面还不够广泛，群众参与度不高。日常监管需进一步提升。三、下一步工作打算（一）深入排查，摸清底数分类抓。严格落实属地管理责任，细化工作举措、进一步压实责任、形成合力，实行网格化管理，切实查明问题存量。（二）强化监管，建立台账限期抓。建立健全长效监管机制，及时组建成立镇村组农户“四级”监管队伍，加强日常巡查监管。对巡查和排查发现的各类乱占耕地问题，我镇按照《土地管理法》的法律程序，依法依规下发了《责令停止土地违法行为通知书》，组织社会治安综合治理中心、派出所、国土所等部门进行了专项整治，结合增减挂钩工作，对违法乱占耕地建房问题进行了大力排摸整顿，并分类建立台账，明确工作进展时限，如期完成问题整治清零。
（三）加强宣传，提高认识常态抓。通过多种方式，加大政策宣传力度，有针对性地宣传《_土地管理法》、《基本农田保护条例》等法律法规，努力扩大传播范围和受众面，依法办理审批手续，有效保障农民合理的建房需求，进一步明确违法责任，深刻认识乱占耕地建房的严重性和危害性，牢牢守住耕地保护红线。
农村乱占耕地建房专项清查工作汇报2自去年县级班子换届以来，我县严格执行《土地管理法》、《城乡规划法》等法律法规，进一步加强土地管理工作，谋求城乡共同和谐发展，切实保护耕地，采取多种措施坚决制止、严格控制各种乱占耕地、破坏耕地的违法行为。一、我县耕地保护工作开展情况一方面，以完善制度为着力点，建立耕地保护长效机制。一是落实工作责任。县委县政府领导对耕地保护工作高度重视、态度坚决，多次作出重要指示,并通过下发《关于批转贯彻落实建立土地执法监管长效机制落实耕地保护共同责任实施意见的通知》，明确了相关单位及各乡镇责任，要求各乡镇人民政府及相关职能部门建立健全各项制度，加大联合执法力度，采取各种措施切实保护耕地。县、乡镇、村居、组、户层层签订耕地保护责任状，落实耕地保护责任。二是完善预防机制。建立健全了县、乡、村三级执法监管网络，将土地执法关口前移。全面调整、充实、壮大县、乡两级执法队伍，并在全县270个村（居）委会各聘请一名村（居）干部担任村级国土资源监察信息员，同时开通了12336国土资源违法举报电话，及时监督和举报各类土地违法行为，从源头上预防土地违法行为的发生和蔓延。三是规范建房管理。县国土局出台了《关于进一步加强农村村民建房管理的规定》、县政府转发了《关于印发吉安市吉泰走廊城镇农民建房管理暂行办法的通知》，进一步加强了农村村民建房管理，按规划从严控制建设用地，严格审查农村村民建房申请条1件，规范农村村民建房申报程序。四是加大巡查力度。建立健全了《吉水县国土资源执法监察动态巡查制度》，划分了巡查区域和等级，明确了巡查责任，做到土地违法行为早发现、早
报告、早制止。五是实施造地工程。大力实施“造地增粮富民工程”。近年来，我县完成
了白水土岭、乌江大勇等土地开发项目，共新增耕地3162亩，确保了我县耕地占
补平衡。另一方面，以“双违”整治为突破口，严厉打击乱占耕地行为一是强力开展县城“双违”清理整治。针对县城“双违”建筑蔓延的不利局面，新一届县委、县政府到位后，铁心硬手整治“双违”建筑，“双违”现象得到有效遏制。立案查处了文水村十二组、文水村一组、水南背周某等3起非法买卖土地（耕地）案件，追究相关犯罪人员法律责任5人；对参与“双违”的17名公职人员（其中科级干部7名）实行了“三停”（即停职、停薪、停岗）；已组织大规模集中强拆行动3次，拆除“双违”建筑7000余M；以县专业森林消防队和原有规划监察大队为基础，通过整合职能，强化力量，重新组建城市规划建设监察大队，人员由过去的10多人增加至90人，加强日常监管，对顶风违法违规建设的“双违”建筑，发现一起强拆一起，县城“双违”建筑的水电供应均已切断，目前县城“双违”建筑已全部停工。部分“双违”建筑已主动申报，正在接受处理。二是全力开展道路沿线农民建房清理整治。认真学习传达市委、市政府关于吉泰走廊建设的指示精神，认真研究贯彻落实意见和具体的整治措施；成立吉泰城镇走廊道路沿线建房清理整治工作领导小组，下发《印发关于整治吉泰城镇走廊道路沿线农民乱建房事宜协调会议纪要的通知》（吉水县府办字[20_]173号）和《关于切实做好吉泰城镇走廊道路沿线建房清理整治工作的紧急通知》（吉水县府办字[20_]175号），全面开展105国道沿线两侧100米范围内农民建房的整治工作，采取逐户调查、宗宗过筛的办法全面排查。对顶风违法违规建设的实施强拆，先后在文峰、金滩、乌江、醪桥等乡镇拆除违法用地建筑1500余M。目前，我县吉泰城镇走廊道路沿线农民新增违法占用耕地建房已得到有效控制。三是合力开展乱占耕地建房清理整治。加强国土、纪检监察、检察院、公
**镇耕地抛荒专项整治行动方案各村、镇属各部门：为全面落实《关于切实提高耕地利用率稳定发展粮食生产的通知》（怀办发电〔20_〕27号）和怀粮发〔20_〕1号文件及通道县耕地抛荒专项整治会议精神，坚决遏制耕地抛荒现象，全力抓好粮食生产工作，从今年4月至6月在全县范围内集中开展耕地抛荒专项整治行动（以下简称专项整治行动），最大限度提高耕地利用率，保持粮食播种面积和产量稳定。特制定方案如下：一、目标要求以xxxxxx关于粮食安全、全国春季农业生产工作重要指示精神为指导，认真落实中央一号文件精神和省委、省政府决策部署，提高政治站位，按照“上下联动、属地管理，全面清理、彻底整治，标本兼治、务求实效”的要求，摸清全镇耕地抛荒底数，落实复垦种植措施，建立健全耕地抛荒监管长效机制，做到“宜水稻则水稻、宜旱粮则旱粮、宜经作则经作”，切实提高土地利用率，确保20_年全镇粮食播种面积稳定在万亩以上，粮食产量保持万吨以上，为促进农业健康发展、实施乡村振兴战略营造良好环境。二、主要任务1.全面排查耕地抛荒情况。在全镇开展拉网式、台账式排查清理，实行网格化管理、责任到人，不留死角，摸清底数、掌握
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2.坚决清理整治复耕。根据排查结果，对发现的耕地抛荒问题，区分类型，依法依规，确保6月底前整治到位。对永久基本农田、粮食生产功能区和20_年抛荒耕地要作为整治重点，坚决依法依规恢复农业生产。对交通较为方便或耕种条件较好的抛荒耕地，要积极引导承包地经营权规范有序流转，鼓励乡村两级采取代耕代种、集中流转、托管服务等形式开展生产。对不愿意委托代耕代种或流转，弃耕抛荒的，乡镇人民政府和村委会要采取办法通知撂荒农户履行耕种义务，限期恢复耕种。对因污染产生或耕种条件较差的抛荒耕地，要区分情况，选择水稻、旱粮、经作等适宜的农作物种植，切实加以整改。对已经办理审批手续的非农业建设占用耕地一年内不用而又可以耕种并收获的，应当由原耕种该幅耕地的集体或者个人恢复耕种，也可以由用地单位组织耕种。
3.严格执法治理。依照《_土地管理法》第三十八条“禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。该幅土地原为农民集体所有的，应当交由原农村集体经济组织恢复耕种”，乡村两级要积极组织抛荒耕地流转，确保限期恢复耕种。坚决遏制耕地违法违规利用，禁止通过抛荒将耕地变成宅基地，规范引导稻渔综合种养，高标准农田建设项目资金不得用于稻渔综合种养挖
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沟（坑）、筑堤等补助。落实（湘政发〔20_〕6号）文件精神，全力遏制耕地抛荒，确保水稻生产功能区至少种上一季水稻，避免“非农化”、“非粮化”。对抛荒的耕地，暂停发放耕地地力补贴，待复耕后重新纳入补贴范围。各村要逐一排查抛荒耕地是否享受财政补助情况，建立工作台账，对其中涉嫌骗取涉农资金补助的，农业农村、财政等部门要坚决追回，并追究相关责任人责任。
三、责任分工严格落实属地管理责任，明确责任主体，逐级压实责任，切实把粮食生产、耕地抛荒清理整治工作落到实处，确保取得实效。1、乡（镇）村落实。乡镇政府对属地的耕地抛荒专项整治行动具体负责，乡镇长是第一责任人，对本地稳定粮食生产，遏制耕地抛荒具体负责。负责落实本地区春季农业生产粮食种植计划面积，组织开展专项整治行动，做好进度安排、任务落地、资源调配、整治整改等工作。乡镇领导包村、村干部包组、驻村干部包大户。将耕地抛荒整治任务和粮食种植计划等责任逐级落实到村组。参照县里成立专项整治行动领导小组，统筹协调推进专项整治行动，抓好目标确定、落实政策、组织动员、清查整治、督促进度、审核把关、情况每日上报等工作。村集体是耕地的发包方，是管护耕地的第一责任人，对辖区内管护耕地要做到底数清、责任明。对一年以上撂荒耕地的村民发放警示单，要求及时恢复耕种。
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《基本农田保护条例》第十七条规定禁止任何单位和个人在基本农田保护区内建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他破坏基本农田的活动。第十八条规定禁止任何单位和个人闲置、荒芜基本农田。承包经营基本农田的单位或者个人连续2年弃耕抛荒的，原发包单位应当终止承包合同，收回发包的基本农田。
3.部门协同。镇农业农村、财政、自然资源、水利、统计、生态环境等有关部门按照相关法律法规规定，在镇党委政府的统一部署下，加强专项整治行动指导和督促。农业农村部门负责统筹整治耕地抛荒的日常工作，做好土地流转相关配套服务，加大生产主体培育扶持力度和农技、农机推广服务工作；自然资源部门要按照有关法律规定，加大对供而未用地检查和处罚力度，完善耕地保护考评办法，并为受灾耕地复垦争取政策支持；财政所
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要加大对耕地抛荒整治工作的资金支持力度；水利站要努力改善抛荒集中区域的水源条件；生态环境部门负责督促受污染抛荒耕地的整改修复。各尽其责、共同负责，加强配合、联合行动，落实专项整治行动各项措施。
四、工作步骤1.全面排查摸底。各村于5月中旬开展春季农业生产全面排查。主要调查了解粮食种植情况和耕地抛荒情况。一是乡镇调查研究，乡镇组织对种植大户发展粮食生产意向情况、普通农户粮食种植意愿情况、乡镇及村组对耕地进行流转工作措施情况（见附件4）等开展调查研究，形成专题报告，报县耕地抛荒专项整治行动工作领导小组办公室。二是村级自查。各村要尽快组织力量，抓紧时间对耕地抛荒情况入村组现场核查，以行政村为单位登记造册，建立抛荒耕地台账，详细摸清抛荒耕地的农户（或经营主体）姓名、具体地点、面积、抛荒原因等情况（见附件2）。三是乡镇汇总。乡镇统计汇总各类耕地抛荒及复耕工作情况（见附件3），形成排查专题报告，于5月18日前经乡镇政府主要负责人签字后报县耕地抛荒专项整治行动工作领导小组。2.同步整治整改。坚持边查边改，按照专项整治行动方案督促各村，组织开展整治整改、问题查处和问责追责。根据整治整改情况，集中通报一批典型案例。乡镇要组织相关部门开展督导检查，对重点村、组整治情况开展实地抽查核查，对发现弄虚作假、整治工作推进不力的，严肃问责追责。
粮食安全是国家经济安全的基础。近年来，受农业结构调整和经济效益等因素的影响，**耕地面积减少和“非粮化”现象日趋明显，对粮食安全造成了一定隐患。
一、基本情况**市**行政区域面积**公顷。其中，**市下达**20_-20_年耕地保有量任务为**公顷。根据第三次国土调查初步成果，20_年末**耕地保有量为経公顷，比上级下达的耕地保有量任务少**公顷。20_年以来**因建设占用、乱搭乱建、农业结构的调整等原因减少耕地面积41**公顷（経亩）。另外，20_年以来**耕地“非粮化”面积达**亩，其中，稻田改种甘蔗**亩，玉米地改种甘蔗**亩，玉米地改种玫瑰**亩，休耕**亩。二、耕地面积减少和非粮化对粮食安全造成的隐患
（一）粮食总产量逐年下滑，自给率不高。**粮食功能区划定面积为**万亩，仅占**永久性基本农田**万亩的**%。受耕地面积减少和非粮化直接影响，**粮食总产量逐年下降，20_年为**万吨，20_年为**万吨，20_年为**万吨。按20_常住人口**万人口计算，人均有粮**公斤，仅为联合国人均粮食400公斤标准的**%,为我国20_年人均粮食470公斤的**%,不到粮食自给率应达到95%标准的一半。从**20_年以来储备粮轮换收购情况来看，总任务自给完成率为*槪，剩余部分需要从区外收购。作为人口大国，粮食自给率不高其至下降，进口依赖增加，势必危及粮食安全。
（二）耕地质量下降，影响粮食质量安全。非粮化的土地用于种植经济作物，一般会使用大量的农药、化肥、催熟剂等。用于养殖的会产生大量的粪便等固体废弃物，这些污染物会通过水循环、空气等间接传播给周围的农田，使土地肥力下降，粮食质量受到影响。从近儿年收购的储备粮抽样检验表明，有部分样品检测指标不合格，如20_年抽检合格率为**%,这应引起高度重视。
（三）非粮化持续增长，粮食生产地位下降。以**为例，由于种植粮食收益确实较低，当农民们目睹土地流转种植经济作物的高收益后，更多的农民开始转产经济作物或者直接土地流转出去后外出务工。如发展蔗糖产业作为**农业第一支柱产业，政府能获得稳定的财税收入，而蔗农也能获得稳定的经济收入。20_年以来**耕地改种甘蔗面积达**亩。另外，**土地流转规模也呈逐年上升趋势，20_年**共流转耕地近**万亩，20_年共流转耕地近**万亩，20_年共流转耕地近材万亩。截至目前，**流转土地基本往“非农化”“非粮化”方向发展，基本用于种植经济作物。这还仅是**一个县的情况，倘若对广西所有市县进行汇总统计，可能会是一个不小的数字，对我国粮食安全将造成很大的影响。
三、相关建议（一）积极推进土地合理流转。建议严格监控耕地用途，尤其用于粮食生产
的耕地，流转后也应该用于粮食生产，不能转作其他方式。尤其是粮食功能区划定面积不适用土地流转。建议由村集体收回粮食功能区划定面积的耕地，由种粮大户、种粮合作社或农业企业进行集中经营管理，以便真正发挥粮食功能区作用，确保粮食功能区只种粮食，种好粮食。
（二）加大惠农政策支持力度。加大对耕地地力保护补贴、高标准农田建
设项目资金投入，特别是加大对水稻、玉米种植农户的补贴力度，提高农民种粮热情。重点支持水稻、玉米和马铃菖种植大户、专业合作社和农业企业，充分发挥他们在粮食稳增长、促稳定中的积极作用。
（三）提高粮食最低收购价格。完善粮食储备制度，稳定粮价，防止粮食价格波动，给农民带来损失。
和驻村干部带队负责，深入各村（居）进行全面排查，以组为单位，采集各村组的房屋现状整体图片和视频并及时建立台账，以铁的决心、铁的手腕，强化责任担当，进一步压实责任、形成合力，坚决做到排查整治“零死角”。按照“八项问题”的内容，我乡辖区内共排查房屋约3608栋未办理宅基地批准书和乡村建设规划许可证，下发砂石厂规范发放砂石通知书1户，对全乡范围内正在修建的80栋住房，建筑面积约9850㎡、用地面积约4330㎡，已全部摸排建立台账，并对该80栋房屋现状进行图片和视频采集、下发停建告知书和喷绘叫停。
四、加大巡查力度，严格控制增量。我乡成立以宋安兴同志为组长、陈德龙、张义权同志为组员的专人巡查小组，负责巡查乡辖区内农村乱占耕地建房情况，对发现违建的，制止并发放停止违法行为通知书，对未批先建的农户坚决予以停工限期整改，对整改不到位的坚决予以限期拆除，同时
深入农户讲解农村乱占耕地建房相关政策，提高农户知晓率，达到增量控制的效果。
下一步我乡将加强宣传力度，建立健全长效监管机制，及时组建成立乡、村、组三级监管队伍，加强日常巡查监管。对日常巡查和排查中发现的问题，及时制止并发放停止违法行为通知书，对未批先建的农户坚决予以停工限期整改，对整改不到位的坚决予以限期拆除、恢复原貌，严格分类别、按程序依法依规快速有效开展整治工作。
某某乡人民政府20_年8月15日
实施方案
为认真贯彻落实中央1号文件精神以及《_xxx委办公室xxxx人民政府办公室关于坚决稳定发展粮食生产的通知》关于坚决制止耕地抛荒行为，提高粮食产量，稳定耕地面积，发展粮食生产的指示和要求，结合我村实际，特制定如下实施方案。
一、工作目标：对全村所有耕地进行一次地毯式摸底，掌握我村目前耕地抛荒的现状，综合施策，引导农民复耕复种，制止我村耕地抛荒现象，切实提高耕地利用率，确保粮食安全。必须确保各村不出现连片3亩以上的抛荒现象。二、工作内容：1、召开村干部、党员、组长大会进行工作部署2、加大宣传力度，引导农民自觉复耕复种。通过“村村响”、横幅、标语、微信群、宣传车等各种方式，形成制止耕地抛荒行为的舆论氛围，大张旗鼓地宣传保护耕地的法律法规和国家的强农惠农政策，做到宣传深入到村、到组、到户，使广大农户充分认识保护耕地的重要性
和紧迫性，认识到自身应尽的义务，增强爱惜耕地、管好耕地、用好耕地的自觉性。
具体要求：（1）镇政府出动宣传车进行宣传。（2）利用“村村响”滚动式宣传。(3)村主要干线悬挂宣传横幅数条。（4）张贴宣传标语不少于20条。3、提高思想认识，成立领导班子，压实工作责任。为了更好的贯彻上级指示和要求，全体村干部务必统一思想，提高认识，增强责任，加大力度把制止耕地抛荒作为当前一项重要工作来抓，采取片长包片、驻村干部包村、村干部包组、组长包户的工作责任制，为此成立制止耕地抛荒工作领导小组，由党委书记任顾问，副村长任组长，领导小组下设办公室，由杨英红任办公室主任，具体负责制止耕地抛荒工作和技术指导工作。4、因地制宜、综合施策，提高制止耕地抛荒效果。（1）能种水稻的田一律种水稻，能种双季的尽量种双季，只能种一季的也尽量早播，对确实不利于种水稻的耕地必须种植玉米等旱杂粮或其他经济作物，从而减少土地抛荒面积，提高耕地利用率。（2）对抛荒的耕地各村必须逐丘核实，以书面通知告知承包户。对因缺少劳动力或外出经商务工而闲置的耕地，
采取土地流转的方式转包给其他农户或种粮大户和农业专业合作社来耕作；对于不愿意流转自己也不耕作连续两年弃耕抛荒的基本农田，由所属村集体依法收回土地承包权并负责落实复耕。
（3）要积极支持种粮大户或农业专业合作社等社会力量参与土地流转，对有意向参与承包经营的种粮大户或农业专业合作要尽可能提供帮助，比如：土地流转中的耕地的协调、流转协议的签定、承包经营方式等等，确保土地耕种到位。
为认真贯彻落实《XX区防止耕地“非粮化”稳定粮食生产工作方案》，坚决遏制耕地“非粮化”倾向，结合我市实际，提出以下实施意见。
一、总体要求认真贯彻XX关于粮食生产的重要指示批示精神，把稳定粮食生产作为农业供给侧结构性改革的前提，着力稳政策、稳面积、稳产量，坚持耕地管控、建设、激励多措并举，持续优化粮食作物区域布局和内部结构，实施最严格的耕地保护制度，科学合理利用耕地资源，坚决防止耕地“非粮化”，不断巩固提升粮食综合生产能力，全市808万亩永久基本农田重点用于粮食生产，553万亩粮食生产功能区主要种植目标作物，确保粮食播种面积稳定在550万亩以上，粮食产量稳定在60亿斤以上，为保障国家粮食安全作出应有贡献。二、重点任务1.对耕地实行严格的用途管制。坚持最严格的耕地保护制度，坚决遏制“非农化”、防止“非粮化”，划定好永久基本农田，管好用好基本农田，坚守耕地红线。明确耕地利用优先序，正确处理发展粮食作物和经济作物的关系。永久基本农田是依法划定的优质耕地，要重点用于发展粮食生
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产，特别是保障小麦、玉米等谷物的种植面积。一般耕地应主要用于粮食和油料、蔬菜等农产品及饲草饲料生产。严格控制耕地转为林地、园地等其他类型农用地，禁止占用永久基本农田发展林果业以及从事挖塘养鱼、非法取土等破坏耕作层的行为，禁止闲置、荒芜永久基本农田。（市自然资源局、农牧局按职责分工负责）
2.加强粮食生产功能区管护。建立市、XX县区联动监管系统，对粮食生产功能区划定地块、目标作物面积、粮食产量等情况进行全程跟踪，将粮食生产功能区地块的农业基础设施管护责任落实到经营主体，严格动态监测管理。各XX县区及时修缮和新立永久基本农田及粮食生产功能区保护标识牌、界桩。严禁擅自调整粮食生产功能区，严禁在粮食功能区内建设种植和养殖设施，严禁违规将粮食生产功能区纳入退耕还林还草范围，严禁在粮食生产功能区内超标准建设农田林网。严格落实粮食生产功能区种粮属性，开展粮食生产功能区划定情况“回头看”专项行动，对在粮食生产功能区种植非粮作物短期难以恢复，或不符合划定标准的，统筹做好剔除补划工作，确保数量划足、质量划优。（市农牧局、自然资源局按职责分工负责）
3.提高粮食综合生产能力。积极争取国家和自治区项目支持，实施全域农田提标升级，建成“渠沟路林田水电技管”全配套、旱涝保收高标准农田；依托袁隆平院士团队及研究
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成果，争取立项成立“国家盐碱地高效利用先行试验区”，改造盐碱化耕地。对建成的高标准农田及时“上图入库”，加强工程管护利用，明确管护责任，发挥工程效益。通过改造，耕地地力普遍提高1－2个等级，增产粮食10亿斤以上。（市农牧局、发改委按职责分工负责）
4.有序引导工商资本下乡。鼓励和引导工商资本到农村投资，从事良种繁育、粮食生产、粮食加工流通等专业化社会化服务。指导各地规范土地经营权流转合同管理，建立工商资本流转土地资格审查和项目审核制度，强化对工商企业资质、经营项目、企业信用、土地流转等方面审核。加大对工商资本租赁土地的监测监管力度，对大规模流转耕地违反相关产业发展规划的“非粮化”行为，一经发现要坚决予以纠正，并立即停止其享受的相关扶持政策。落实粮食种植补贴政策，支持工商企业流转土地发展规模化粮食种植。（市农牧局、财政局按职责分工负责）
5.统筹利用撂荒地发展农业生产。组织开展全市耕地撂荒基本情况调查，摸清底数，制定统筹利用撂荒地实施意见。对盐碱化、沙化和水资源不足等造成耕种条件差的撂荒地，要加强设施建设，改善耕种条件，因地制宜发展农业生产；对长期外出务工、家中无劳动力造成的撂荒地，要动员撂荒农户采取出租（转包）、入股等方式流转土地经营权，发展适度规模经营；对撂荒连续两年以上的，承包方在合理期限
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内不解除土地经营权流转合同的，发包方有权要求终止土地经营权流转合同。完善耕地地力保护补贴政策，对撂荒地停止发放补贴。加强撂荒地复耕复种技术指导，发展代耕代种、托管等社会化服务。加大宣传引导力度，营造全社会遏制耕地撂荒的浓厚氛围。（市农牧局、自然资源局、财政局按职责分工负责）
三、保障措施6.严格落实粮食安全责任制。落实粮食安全党政同责政治责任，主要领导要切实承担起保障本地区粮食生产的主体责任。市政府将耕地保护、粮食面积、产量等指标列入年度目标责任考核，将防止耕地“非粮化”作为粮食安全责任制考核重要内容，提高粮食生产和高标准农田建设等考核指标权重。各XX县区人民政府要切实承担起保障粮食安全的责任，稳定粮食种植面积，将粮食生产目标任务逐级分解。要制定严格的考核制度并强化结果运用，对成绩突出的地区进行表扬，对落实不力的地区通报约谈，并与相关支持政策和资金相衔接。（市发改委、农牧局、自然资源局按职责分工负责）7.完善粮食生产支持政策。强化政策资金支持，落实产粮大县奖励、耕地地力保护补贴等政策。各XX县区要严格落实市政府印发的《扎实抓好春耕生产切实保障粮食安全工作方案》各项工作任务，制定好实施方案，开展督促检查，
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确保政策足额兑现到户、尽快落实到田，最大限度发挥政策激励效应，保护和调动农民种粮积极性。每个XX县区至少建设1个粮食规模化示范区，面积不少于1万亩。进一步开展控肥、控药、控水、控膜“四控”行动，要从源头监管控制非国标地膜、农药、化肥等生产和进口总量，确保完成今年各项“四控”指标任务。加大对粮食生产功能区政策支持力度，相关农业资金向粮食生产功能区倾斜，优先在粮食生产功能区开展高标准农田建设，优先支持粮食生产功能区内目标作物种植。鼓励各XX县区针对粮食生产功能区的目标作物制定差异化补贴政策。加强对种粮主体的政策激励，支持家庭农场、农民合作社发展粮食适度规模经菅，大力推广代耕代种、统防统治、土地托管等社会化服务，提高种粮规模效益。开展粮食生产薄弱环节机械化技术研究和试验示范，大力推广小麦套田全程机械化、玉米籽粒直收等技术。支持建设粮食产后烘干、加工设施，延长产业链条，提高粮食经营效益。（市发改委、财政局、农牧局按职责分工负责）
8.强化耕地种粮情况监测。建立健全耕地种粮情况监测评价系统，开展耕地种粮情况监测监管。各XX县区要对本区域耕地种粮情况进行动态监测评价，对摸排的“非粮化”存量问题，从实际出发，分类稳妥处置，不搞“一刀切”，重大情况及时上报。市农牧、自然资源部门要建立耕地“非粮化”情况通报机制，定期对粮食生产功能区、永久基本农
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田内目标作物种植情况进行调查评估，实行信息化、精细化管理，及时更新电子地图和数据库。（市农牧局、自然资源局按职责分工负责）
9.加强组织领导和舆论宣传。各XX县区要按照本方案要求，抓紧制定具体实施意见，完善相关政策措施，并于20XX年4月30日前将有关工作落实情况报市农牧局、自然资源局，由市农牧局、自然资源局汇总后报市政府。各XX县区、各有关部门要切实抓好防止耕地“非粮化”稳定粮食生产宣传工作，营造保护耕地、发展粮食生产的良好氛围。市农牧局、自然资源局要会同有关部门做好对本意见执行情况的监督检查。（市委宣传部、市农牧局、自然资源局按职责分工负责）
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为强化耕地保护与利用，学习贯彻省、市、县相关文件精神，坚定新发展理念，XX 县 XX 镇积极探索“田长制”，以“管、护、建、种、用”五字为工作方针，坚决遏制耕地“非农化”，防止“非粮化”，牢牢守住耕地保护红线和粮食安全底线，促进乡村振兴。
“管”好农田，实现农村规划管理全覆盖。以国土空间规划确定的耕地保有量和永久基本农田保护面积为管控目标，做好耕地、永久基本农田保护利用工作，以土地综合整治、高标准农田建设和城乡建设用地增减挂钩项目实施为抓手，优化耕地和永久基本农田布局。坚持底线思维，把永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界作为调整经济结构、规划产业发展、推进城镇化不可逾越的红线，有序推进“多规合一”实用性村庄规划编制，坚持“先规划、后建设”“先审批、后建设”的原则，实现农村规划管理全覆盖。
“护”好农田，确保耕地总量不再减少。强化耕地保护监管，依托新时代文明实践所站志愿者开展耕地“非农化”“非粮化”、农村建房“八不准”等政策方针的宣传普及，提高干部群众对于耕地保护的意识，动员群众自觉参与到耕地保护的行动中来。加强日常巡查监管，落实建房“四到场”程序，加强耕地撂荒监测管控，督促恢复耕种，规范土地流转行为，强化源头管理，做到“早发现、早制止、严查处”，严禁违规占用永久基本农田植树造林、挖塘养鱼，确保长期稳定利用的耕地总量不再减少。
“建”好农田，推进耕地质量提升。优先安排在永久基本农田保护区、粮食生产功能区、重要农产品生产保护区内建设高标准农田。结合高标准农田项目，实施耕地质量保护与提升行动，加快补齐农业基础设施短板，切实增强农田防灾抗灾减灾能力。加强对土地类型、用途和报批等情况的监管，督促施工单位严格按照批准的规划设计方案进行施工，项目建成后主管部门要进行实地竣工验收，对于不符合规划设计，不按照批准用途、位置建设的项目，坚决不予通过竣工验收，限期整改、依法查处。
“种”好农田，压实耕地保护属地责任。充分因地制宜，考虑到农田所处地域、天气等环境因素，合理安排农业生产布局，坚持耕地保护利用为第一原则，不单纯以经济效益来确定耕地用途。及时学习先进经验，总结前人经验成果，对农田进行合理规划，充分发挥各级田长作用，开展碰头会，将对农田的规划建设方案拿到桌面上来研究讨论，最大程度发挥农田的最大经济效益、社会效益与实际效益。吸收周边群众、公益岗参与农田种植过程中来，带动当地就业发展，在一定程度上减轻了当地的就业压力。
“用”好农田，全面推深做实“田长制”。充分挖掘盘活农村土地存量资源，做好农村农田的综合改革，创新实施“田长制”。建立健全“田长制”相关规章制度政策，通过镇村两级会议，明确田长职责义务、信息公开、部门协同、巡查监管等制度，促进“田长制”规范化、制度化、常态化。加强宣传引导，通过微信群、横幅、海报、电子屏等形式开展土地管理相关法律法规和耕地保护相关政策的宣
传，提高群众对于“田长制”的认知度、了解度与参与度，全面推深做实“田长制”。
xxx县辖xxx个乡镇，全县总面积xxx平方公里，耕地面积为xxx公顷(其中水田面积为xxx公顷，早地面积为xxx公顷)，是典型的农业大县。主导产业为水稻、油菜、油茶，蔬菜、生猪等，特色产业为茶叶、中药材、水果、湘黄鸡等。多次荣获“全国粮食生产先进县”和“全省粮食生产标兵县”，是“全国百个瘦肉型猪生产基地县”“全国农机作业示范县”“国家现代农业示范区试点示范县”“农业部信息进村入户试点县”。20_年，全县粮食生产面积xxx万亩(其中早稻xxx万亩、中稻(一季稻)xxx万亩、晚稻xxx万亩、旱粮xxx万亩),粮食总产量达xxx万吨，超额完成了省市下达的粮食播种面积目标任务。
XX县认真贯彻落实中央一号文件精神，将遏制耕地“非农化”、防
止耕地“非粮化”作为“三农”工作的重中之重，坚持重点工作在哪里，
党的作用发挥就在哪里，采取“党建引领、支部发力、党员带头、干群
联动、抓点促面、整体提升”的方式，因地制宜、精准施策、分类推进、
综合治理，以高质量党建引领推动摞荒地治理高治高效。
党组织领导农机服务“种”，破解种地务工两难顾问题。充分利用
“三会一课”、主题党日、党员入户讲解等形式，宣传《土地管理法》
《农村土地承包法》等法律和相关政策，不断提高群众思想认识。以村
党组织为核心，深入推进农民专业合作、供销合作、合作金融“三位一
体”农村综合改革，构建起以耕种收服务、农机人员技术培训I、农机具
维护为主的农机社会化服务体系。由村党组织书记担任农机服务队队长，
在18个乡镇组建成立52支农机服务队，采取“支部主导、机械入股、
统一派工、单机核算、定点维修”的方式，为群众提供耕种收全覆盖农
业机械化服务，复耕摞荒耕地H75亩。
党组织引导合作社“转”，破解单打独斗低效益问题。通过村党组织负责逐户排摸，实地勘察，建立摞荒地工作台账，组织召开党员大会和村民代表大会，积极引进有意愿、实力强的合作社，组织群众和合作社签订土地流转协议，依法自愿将摞荒土地流转到合作社，明确土地承包权、使用权和利益分配方式，按照“党支部+合作社+农户”的模式，将摞荒地交由合作社统一复耕代种，开展适度规模化经营，提高土地使用效益。连儿湾乡党委积极引进建福农机专业合作社和富田农机专业合作社，与40多户群众签订土地流转合同，平整深松摞荒耕地1500亩；辛店镇白李袁村党支部引进德阳果蔬专业合作社，流转59户群众土地1200亩，开展中药材、玉米等农作物规模化种植。
党组织引进企业“营”，破解营销滞后出路窄问题。突出把引进现代化农业企业解决农村空壳化无人种地以及小农经济营销滞后、市场错位制约农业效益等问题，作为“书记党建工程”重点内容之一,鼓励支持全县党组织书记领办推进。通过现代化农业公司出资规范流转群众耕地，结合当地特色产业，借助企业资金、技术、销售等方面优势，推动农业生产现代化。八里铺镇沿川子村党支部书记积极引进XX狄道康元循环农业公司，流转群众耕地2000多亩，先后完成深松旋耕1716亩，利用村民废弃院落、空闲宅基地和农作物秸秆，打造肉羊、蕨麻猪、肉兔等繁育养殖基地，开展颗粒饲草料加工销售产业，多方式打造“环境节约型”经营模式。
党组织抓实工程“治”，破解低效耕作转型难问题。村党组织积极争取中央和省市县委关于农业农村工作政策“红利”，发动党员群众为实施国家现代农业产业园产业综合体、土壤改良治理、蔬菜种植基地建设补助等工程创造条件，着力解决水利设施老化、田间渠系毁损、土地盐碱严重、田间道路不畅等造成群众自行治理难、生产转型难的瓶颈。新添镇潘家庄村党总支针对720多亩河滩地多年积水、土地盐碱化严重导致无法耕种、大面积摞荒的实际，发动408户群众将1884块零碎土地统一规划，配套修建田间道路公里、灌溉支斗渠渠系公里、排碱渠公里，搭建双层钢架大棚454座，有效提高了土地集约化、宜机化水平和农业基础设施保障服务能力。
党组织清退苗木“复”，破解变相摞荒非粮化问题。制定《XX县进一步加强耕地“非农化”“非粮化”排查整治工作方案》，以乡镇党委
为主体，以村党组织为单元，明确工作责任、任务目标和工作措施，通过党员带头复垦、组建党员服务队、签订目标承诺书等方式,分类逐块有序引导群众清理腾退、恢复耕种。将清退苗木工作作为驻村第一书记和工作队的重点任务，通过驻村第一书记和工作队入户宣传、组织党员群众、监督清退质量等方式，凝聚清退苗木的工作合力，积极依托林业生态工程、春秋季植树、秸秆资源化利用等工程，加大苗木清理使用力度，尽量减少农户经济损失，提升群众清理积极性。目前，全县已清退苗木恢复耕地2230亩。
党组织统管联营“托”，破解劳力缺乏无人种问题。按照“党组织+合作社+村集体+农户”的模式，对农村失能家庭无人种地、因病因残无力种地、举家外迁无法种地等原因造成的搭荒地，在成认群众土地承包权的基础上，与农户签订托管协议，为农户提供代耕代种、统防统治、统种统储的全程托管服务模式，累计治理摞荒地480亩。按照“资源变资产、资产变股金、村民变股东”的农村“三变”改革思路，将群众土地资源和村集体托管本钱折股量化，经营土地所得收益按股权向村集体和群众分红，采取能人引领、强村带动、弱村组团、城乡结对等方式，因地制宜推进土地托管，推动摞荒地治理与提高农民收入、村级集体经济积累的有效结合。
一是以最高站位抓尽责履职。我县坚持高位推动,成立耕地排查工作领导小组，由县委副书记任组长，分管农业农村副县长任副组长，相关职能部门负责人为成员;各乡镇相应成立耕地排查工作领导小组，组织精干力量，无盲区摸底自查。把耕地“非粮化”整治作为全县农业农村工作的重点任务，全面推行“定任务、定内容、定目标”，对耕地相关情况进行再摸底、再核查。全面推行田长制，出台《《强耕地保护全面推行田长制实施意见》，成立田长制工作委员会，建立县、乡、村三级田长制责任体系，进一步采取长牙齿硬措施，落实耕地保护国策，牢牢守住耕地保护红线，耕地“非粮化”总体情况可控，确保耕地保有量面积xxx公顷，永久基本农田保护面积xxx公顷不减少，全县耕地“非粮化”整治总体工作成效良好。
二是以最全部署抓“大棚房”问题清理整治。县委县政府多次召开县委常委会、政府常务会进行对“大棚房”清理整治工作进行专题研究，专题调度，并多次组织开展业务培训，要求相关单位及各乡镇严格按照时间节点，坚持实事求是、全面精准、不偏不倚的原则，切实做到排查全覆盖、无死角、无遗漏，对清查出的违法违规占用耕地建设的“大棚房”列出整治整改清单，做到挂图作战、逐一消号。同时，严格对照中央、省、市有关文件要求，开展”大棚房”问题清理整治“回头看”专项行动。通过周密部署排查，我县“大棚房”整治效果良好，没有出现死灰复燃的现象，全县无新增“大棚房”问题。
三是以最严巡查抓“违规建房”问题整治。坚持“预防为主，事前防范与事后查处相结合”的原则，建立县、乡、村三级执法监督网络，出台《xxx县农村宅基地管理动态巡查实施细则》。按照职责分工、责任到人、考核与奖惩问责的方式，对应相关职能或所管辖区域内农村宅基地(建房)利用行为,进行最严格的网格化动态巡查管理。对巡查中发现的违法行为及时报告、及时制止、及时查处结案。主要查处“未批先建”“骗取批准”“批小建大”“批东建西”等违法行为。做到发现一起，查处一起，目前，全县通过合力攻坚、科学防治，坚决打赢增量“阻击战”，全面打响存量“歼灭战”，农村乱占耕地建房问题整治任务正在有力有序推进。
四是以最大投入抓耕地抛荒隐患治理。县委县政府制定出台《遏制耕地抛荒工作责任追究办法》和《20_年遏制耕地抛荒10条措施》，并投入xxx万元专项资金用于遏制耕地抛荒暨发展早稻生产工作;在县级层面统筹耕地开垦费、土地出让收入等资金，由县级财政按全县耕地面积不少于x元/亩的标准，计提田长制考核奖励和耕地保护奖补资金及工作经费，并纳入预算管理。截至目前，县财政共投入xx万元用于支持田长制工作，并计划分三年每年投入新增耕地后期管护费xxx万元，确保新增耕地不抛荒，防止耕地“非粮化”。
为防止耕地“非粮化”倾向，稳定我省粮食生产，保障粮食安全，根据《关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》精神，结合实际，制定本方案。
一、总体要求深入贯彻关于“三农”工作重要指示，按照省委“四为四高两同步”总体思路和要求，把确保粮食安全作为“三农”工作的首要任务，把稳定粮食生产作为农业供给侧结构性改革的前提，实施最严格的耕地保护制度，科学管控、激励引导，分类施策、稳妥处置，着力稳政策、稳面积、稳产量，坚决防止耕地“非粮化”，不断巩固提升粮食综合生产能力，为稳定经济社会发展大局提供坚实支撑。二、加强耕地保护利用(一)明确耕地利用优先序。对耕地实行特殊保护和用途管制，严格控制耕地转为林地、园地等其他类型农用地。永久基本农田作为依法划定的优质耕地，要重点用于发展粮食生产，特别是保障小麦、玉米、杂粮等种植面积。一般耕地应主要用于粮食和棉、油、糖、蔬菜等农作物及饲草饲料生产。耕地在优先满足粮食和食用农产品生产基础上，适度用于非食用农产品生产。对市场明显过剩的非(二)严禁违规占用永久基本农田种树挖塘。贯彻土地管理法、基本农田保护条例等有关规定，落实耕地保护目标和永久基本农田保护任务。严格规范永久基本农田上农业生产经营活动，禁止占用永久基本农田从事林果业以及挖塘养鱼、非法取土等破坏耕作层的行为，禁止闲置、荒芜永久基本农田。利用永久基本农田发展综合立体种养，应当以不破坏永久基本农田为前提。推动制定和完善我省
相关法规规章，明确对违规占用永久基本农田从事林果业、挖塘养鱼等行为的行政处罚措施。
(三)加强粮食生产功能区监管。把国家下达我省的2120万亩粮食(玉米、小麦)生产功能区任务落实到地块，引导种植目标作物，保障种植面积。针对个别地方发生耕地性质改变或不能种植目标作物等问题，组织开展粮食生产功能区划定情况“回头看”，对粮食种植面积大但划定面积少的进行补划，对耕地性质发生改变、不符合划定标准的予以剔除并及时补划。各地要加强对粮食生产功能区的日常监管，一年两熟的粮食生产功能区至少生产一季粮食，种植非粮作物的要在一季后能够恢复粮食生产。不得擅自调整粮食生产功能区，不得违规在粮食生产功能区内建设种植和养殖设施，不得违规将粮食生产功能区纳入退耕还林还草范围，不得在粮食生产功能区内超标准建设农田林网。
(四)强化农村土地流转用途监管。加强对农村土地经营权流转的规范管理，建立健全工商资本流转土地资格审查和项目审核制度，引导流转土地优先用于粮食生产，规范工商企业等社会资本租赁农地行为，防止浪费农地资源、损害农民土地权益。鼓励和引导工商资本从事良种繁育、粮食加工流通和粮食生产专业化社会化服务等，支持与农户建立紧密利益联结机制，形成利益共同体，参与粮食全产业链发展。强化租赁农地监测监管，对工商资本流转土地用于粮食种植的优先给予支持，对工商资本违反相关产业发展规划大规模流转耕地不种植粮食作物的，一经发现坚决予以纠正，并立即停止其享受相关扶持政策。
(五)开展耕地“非粮化”排查整改。各地要在20_年6月底前对耕地“非粮化”情况进行摸排，并制定整改方案，摸清存量问题底数，坚决遏制住耕地“非粮化”增量，坚持实事求是，从实际出发，分类稳妥处置，不搞“一刀切”。
三、提高粮食综合生产能力(一)夯实粮食面积和产量任务。落实国家粮食产销平衡区有关要求，制定小麦、玉米等重要农产品区域布局及分品种生产供给方案。多措并举，务实高效推进撂荒地统筹利用，积极扩大粮食种植面积。将国家下达我省的粮食生产目标任务逐级分解到市、县、乡、村。粮食生产大县要发挥主产优势，市、县要保持应有的粮食自给率，确保粮食种植面积不减少、产能有提升、产量不下降。20_年，确保粮食播种面积稳定在4695万亩以上，总产达到亿公斤以上。“十四五”末，粮食总产达到150亿公斤左右。(二)加强高标准农田建设。高标准农田建设要优先布局粮食生产大县和粮食生产功能区，加强土地整治和田间配套设施建设，推广耕地质量提升技术，建成一批旱涝保收、高产稳产的口粮田。加快丘陵山区农田宜机化改造。加大应用市场化机制推进高标准农田建设力度，提高投入标准和建设质量。建立健全高标准农田管护机制。20_年，新建高标准农田280万亩，同步推进大中型灌区现代化改造和末级渠系配套。到“十四五”末，全省建成高标准农田2400万亩以上。(三)增强农业生产服务能力。组建农业科技服务团队，建立分组包市指导粮食生产工作机制。加大良种良法良机的推广，组织开展杂粮作物良种攻关，全力提升杂粮单产水平。积极推进主要农作物生产全程机械化，支持开展杂粮机收、玉米籽粒直收、节水灌溉(水肥一体化)、精准施肥施药和节能环保粮食干燥仓储等薄弱环节机械化技术试验示范推广。大力发展农业生产托管服务，开展农业生产托管示范县创建，建设我省农业生产托管平台。(四)大力发展有机旱作农业。落实《20_年有机旱作农业发展工作计划》，实施农机配套融合、农水集约增效等十项工程，建设有机旱作农业科研示范基地
和十大产业集群有机旱作农业生产基地，构建覆盖产前、产中、产后各环节的有机旱作农业全产业链标准体系，加快创建国家有机旱作农业科研和生产试验区。
(五)推进(杂粮出口平台建设。建设杂粮陆港交易中心和跨境电商交易平台，推进杂粮标准化出口基地和生产体系、出口检验检疫体系、研发与标准化加工体系、集成化综合服务体系、产品出口贸易营销体系和出口企业与人才培育体系建设，增强平台带动效应，稳定杂粮面积，提高种植效益。
四、加大政策支持力度(一)用好新增耕地指标政策。严格落实高标准农田建设等新增耕地指标政策，将高标准农田建设产生的新增耕地指标调剂收益优先用于农田建设再投入和债券偿还、贴息等。(二)落实耕地地力保护和农机购置补贴政策。按照国家耕地地力保护补贴政策要求，制定我省实施方案，确定补贴依据，明确补贴标准，精准补贴范围，以“一卡(折)通”形式直接兑现到户，切实保护好种粮农民利益。落实国家农机购置补贴政策，将符合产业发展的农业机械按规定纳入补贴范围，做到应补尽补，着力改善农业装备结构，提高农机化水平，增强农业综合生产能力。(三)支持粮食生产功能区建设。加大粮食生产功能区政策支持力度，相关农业资金向粮食生产功能区倾斜，优先支持粮食生产功能区内目标作物种植，加快把粮食生产功能区建成“一季千斤、两季一吨”的高标准粮田。认真落实《关于扎实做好粮食生产功能区划建管护工作的通知》要求，各地要督促粮食生产功能区经营主体按照“谁使用、谁受益、谁管护”的原则，严格履行管护协议，认真落实管护责任。
(四)加大财政投入力度。落实产粮大县奖励政策，对粮食生产大县进行奖补，加强对种粮主体的政策激励，保护和调动各地政府抓粮和农户种粮的积极性。推进政策性农业保险“提标、扩面、增品”，做好小麦、玉米完全成本保险、收入保险、产量保险和未转移就业收入损失保险试点，提高农业抵御风险能力。支持“优质粮食工程”，提升粮食产后干燥仓储、加工装备及设施水平，延长产业链条，提高粮食经营效益。
五、加强组织保障(一)强化组织领导。各市人民政府要按照本方案要求，完善相关政策措施，稳妥有序抓好贯彻落实。6月底前，将有关落实情况报送省人民政府，抄送省农业农村厅、省自然资源厅。各有关部门要按照职责分工，切实做好相关工作。省农业农村厅、省自然资源厅要会同有关部门做好本方案执行情况的监督检查。(二)强化日常监测。采取多种手段相结合的方式加强耕地种粮监测，建立耕地“非粮化”情况通报协调机制。省农业农村厅、省自然资源厅要综合运用卫星遥感等现代信息技术，每半年开展一次全省耕地种粮情况监测评价。省农业农村厅要加大业务统计力度，对全省耕地种粮情况进行动态监测评价，各市县也要对本行政区域耕地种粮情况进行动态监测评价，发现问题及时整改，重大情况及时报告。各地要利用粮食生产功能区数据库和信息管理平台，定期对粮食生产功能区内目标作物种植情况进行监测评价，实行信息化、精细化管理，及时更新电子地图和数据库。(三)强化目标考核。要将防止耕地“非粮化”作为粮食安全责任制考核重要内容，提高粮食种植面积、产量和高标准农田建设等考核指标权重。严格考核并
强化结果运用，对成绩突出的市县进行表扬，对落实不力的市县进行通报约谈，并与相关支持政策和资金衔接挂钩。
(四)强化宣传引导。加强对遏制耕地“非农化”、防止耕地“非粮化”、稳定粮食生产的宣传引导，进一步营造保护耕地、发展粮食生产的良好氛围。强化典型宣传推介，推广先进经验做法，引导种粮大县、种粮主体、农户积极发展粮食生产。
一是耕地保护意识不强,存在主观认识问题。由于种粮效益低下，受经济利益驱动，农民种粮积极性受到一定影响,农民缺乏耕地保护的动力，耕地保护意识薄弱,不但导致耕地数量的减少，也加剧了耕地质量的降低，同时，也造成个别地块季节性撂荒现象。个别种植户调整种植蔬菜、花卉、园林水果等种植效益较高的作物，对耕地粗放利用、掠夺式利用、只用不养，致使水土流失、土地沙化、土地贫瘠。耕地质量下降明显。由于很多村宅基地资源紧张，没有新的宅基地，农民为了结婚娶媳妇等原因，有在自家承包地上违规建房情形。
二是政策界定不清,存在认识偏差问题。新型农业经营主体在发展农业生产,进行产业结构调整时，由于种粮比较效益低，对永久基本农田和“两区”认识不够，部分存在从事林果业以及挖塘养鱼等行为;对农用附属设施认定标准不清，存在超标建设问题。同时，极少部分外出农户,存在“自家的承包地种什么都可以”的认识误区，图方便管理，有在自家承包耕地种树等情形。另外，在土地流转过程中，国家没有出台与土地承包经营权配套的法规来约束土地流转的用途(农业用途含概较广，不是单指粮食生产)，特别是对土地流转的风险,土地流转的规模、土地流转的责任追究等法律、法规不明确,这是造成耕地流转后“非粮化”倾向产生的重要原因之一。
三是自然条件限制，存在客观因素问题。部分高岸田、深泥脚田等由于“早不能灌、涝不能排”水利基础设施差，客观条件上造成耕地抛荒隐思相对较多。另外，受耕地污染影响，导致严格管控“红斑”区无法种植粮食。同时,农民还随意在耕地上建坟、挖沙、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物等，更加剧了对耕地的破坏。
随着我国城市化进程加快，二三产业迅猛发展，农村剩余劳动力不断向城市转移；同时，国家出台了一系列促进土地流转的政策措施，土地流转的广度和深度不断加强。据统计，截至20_年底，我国家庭承包耕地流转面积达万hm2，比20_年增长，流转面积占家庭承包经营耕地总面积的［1］。耕地的广泛流转在一定程度上促进了农业规模化经营，提高了农民收入水平，但耕地流转后的“非粮化”问题也在逐步蔓延。耕地流转“非粮化”是指耕地在流转后，由农民个人、经营大户或公司统一经营，但已经不生产粮食，而从事种植经济作物、开发农业生态旅游等非粮食生产行为的现象。自古至今，粮食问题都是关系国计民生的重要战略问题。20_年中央一号文强调，建设现代农业，加快转变农业发展方式，首先要不断增强粮食生产能力。然而，随着全国土地流转不断升温，耕地流转后出现了过度“非粮化”的趋势，种粮比例的急速下降使得国家粮食安全面临严峻的考验。本文从浙江、河北和河南省耕地流转“非粮化”现状和特征出发，系统总结耕地流转“非粮化”面临的问题和形成的原因，并有针对性地提出化解对策。现状近年来，耕地流转范围不断扩大的同时，耕地流转“非粮化”的比例也在不断提高。我们20_年的一个抽样调查显示，浙江省的177个耕地流转农户，土地流转前耕地种粮比例和非种粮比例分别为和，而在土地流转后耕地种粮比例和非种粮比例分别变为和，耕地在流转后非种粮比例比原耕地提高了，耕地流转后的非粮化率是原耕地非粮化率的倍。而在河北省，通过对179个耕地流转农户调查发现，土地流转前耕地种粮比例和非种粮比例分别为和，而在土地流转后耕地种粮比例和非种粮比例分别变为和，耕地在流转后非种粮比例比原耕地提高了，耕地流转后的非粮化率是原耕地非粮化率的倍［2］。20_年，河南省经济社会调查队对600个耕地流转农户的调查结果显示，耕地流
转后从事非粮生产的比例高达40%，而经营大户的耕地非粮生产比例从20_年的上升到20_年的60%［3］。据20_年初农业部报告显示，截至20_年12月底，全国家庭承包经营耕地流转面积达到1800万hm2，其中流入工商企业的耕地面积为万hm2，一些地区工商企业租地种粮食的只有6%［4］。从调研数据看，耕地流转“非粮化”是一个普遍现象，而且非粮化率正在逐年提高，随着耕地流转范围扩大，耕地减少的数量将会越来越大，我国粮食安全将面临前所未有的严峻考验。特征主体特征：经营大户和公司“非粮化”明显耕地流转有不同的主体，包括农户个人、农民协会、经营大户和公司等。从调研结果看，农户个人之间的耕地流转多数维持原有的耕地用途，即从事粮食生产；但农户个人和农民协会、农户个人和经营大户、农户个人和公司之间的流转则明显呈现“非粮化”生产的趋势。大多数经营大户和公司通过流转获得耕地后都从事非粮食生产，有的甚至从事非农建设。很多公司打着发展现代农业的旗号获得流转耕地，但却完全不从事粮食生产，或者只留很小一部分土地应付政府部门的调研和检查。形式特征：形式多种多样耕地流转后从事非粮生产有很多形式，包括：（1）种植蔬菜、瓜果、药材、花卉等经济作物或进行水产养殖；（2）兴建集果园、康乐、餐馆、宾馆于一体的农业生态旅游景点；（3）直接建设手工业作坊、工业厂房等，从事与种粮毫无关系的非农生产。形式多样的非粮化生产虽在一定程度上提高了农村土地的利用效率和经济效益，但大面积占用种粮耕地一但形成规模，将严重影响我国的粮食安全。分布特征：与经济发展程度成正比通过全国不同区域的耕地流转“非粮化”趋势的比对发现，非粮化问题的严重程度与该地区的经济发展程度有直接关联，经济发展程度高的地区，耕地流转“非粮化”比例也更高。这可能是因为经济发达地
区对经济作物的需求量较大且价格较高，促使城市周边耕地形成经济作物规模生产。此外，农业生态旅游成为市民休闲潮流，其蓬勃发展和高收益的特性也促使耕地流转后朝这个方向发展。存在问题影响我国粮食安全耕地流转“非粮化”现象的蔓延导致我国耕地大幅减少，将直接影响到我国粮食安全。截至20_年底，全国家庭承包耕地流转面积达万hm2，占全国家庭承包耕地面积的。根据全国各省耕地流转调研结果，耕地在流转后种粮比例至少减少30%，即使按照30%计算，我国耕地流转也至少损失约万hm2的种粮耕地［5］。这对于人口基数庞大、人口数量持续上升而耕地数量不断减少的中国来说，国家粮食安全问题将面临严峻考验。影响耕地可持续利用数量庞大的耕地“非粮化”会影响耕地可持续利用。由于耕地“非粮化”生产的需要，经营大户或公司一般在耕地流转后会进行加厚土层、改变土质甚至硬化土地等形式对耕地进行改造，这样不但会破坏耕地土壤结构，而且会使耕地肥力下降导致今后难于复耕［6］。如此大规模的单向用途变更，与耕地可持续利用相背离，势必持续影响我国粮食产量，从而直接威胁到我国的粮食安全。影响我国经济安全耕地流转“非粮化”会导致粮食减产，看似只是农业问题，实际上会对我国经济产生重大影响。我国虽然实现了粮食“十一连增”，但粮食进口量也在不断创新高，20_年进口总量达1亿t。粮食进口在和平年代还相对容易，一旦发生战争或贸易争端，粮食进口将变得困难或成为他国把柄［7］。可见，耕地流转“非粮化”是我国经济发展中的不稳定因素，长期来看会影响国家经济安全。内在诱因经济诱因：种粮比较收益低近年来，虽然国家不断提高种粮补贴和粮食收购
保护价，但农业生产资料价格的不断攀升提高了种粮成本，蚕食了种粮农户的收益。与经济作物相比，种粮比较收益低是诱发耕地流转“非粮化”的首要诱因。从近年粮食生产和非粮食生产的收益看，非粮食生产的收益明显高于粮食生产。在双季稻和棉花、烤烟、西瓜、黄瓜、辣椒、莲藕6种经济作物的收益比较中，烤烟在经济作物中收益最低，但仍为双季稻收益的倍，而收益最高的经济作物为莲藕，其收益为双季稻的倍，6种经济作物的平均收益为双季稻的倍［8］。粮食生产和非粮食生产之间巨大的利益剪刀差，直接影响耕地流入主体的用途选择，受经济利益驱动，大部分流转受让方选择从事非粮食生产，从而诱发耕地流转“非粮化”现象。认识诱因：对耕地保护和粮食生产认识缺位很多地方政府响应国家号召，制定了农业补贴措施，但这些措施大多对发展蔬菜、花卉、苗木、家禽和特种养殖的农户进行财政补贴，这在一定程度上误导了农村基层干部和农户认为国家鼓励运用流转耕地进行经济作物、养殖业的生产。一些农户和经营大户认为流转得到的耕地只要没有变成建设用地，只要在农业生产范围内，用途可以随意改变，甚至认为他们拥有耕地使用权就可以从事任何建设，包括非农建设。实际上，很多经营大户在获得流转耕地后建成果园、餐馆和宾馆一体的农业生态旅游区。基层村干部和耕地流入主体对耕地保护和粮食安全重要性认识的缺失，使得耕地流转后源源不断地向“非粮化”方向发展。外在因素政策因素：种粮补贴未落实到位、融资困难在政策层面，国家为促进农民增收和保障国家粮食安全，出台了一系列惠农支农政策，种粮补贴政策范围也逐步扩大。但政策实施的效果不尽如人意，以粮食直补和农业生产资料补贴为例，国家政策要求按照农户实际种粮面积发放，但很多地方为了减少中间环节的克扣，简单以农户的承包面积为依据进行发放，不论该农户是否进行了耕地流转、是否种植了粮
食。这导致有些转出耕地或抛荒耕地的农户仍能领到种粮补贴，而有些转入耕地的农户却无法获得种粮补贴。这违背了国家鼓励粮食生产的初衷，没有起到提高农户种粮积极性、遏制耕地流转“非粮化”和保障国家粮食安全的作用。同时，经营大户融资难也是一个紧迫问题，经营大户转入大面积土地，人工和农业生产资料成本高，但苦于无抵押物，银行不予贷款［9］。农村土地承办经营权抵押目前尚在研究和试点中，流转耕地的使用权抵押更是无从谈起。法律因素：耕地流转未有明确用途管制我国关于耕地流转的法律中，有涉及耕地流转用途的相关规定，但不够明确和具体。我国《农村土地承包法》第33条规定，“土地承包经营权流转不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途。”该法律只是规定了流转的耕地一定要从事农业用途，而根据我国《土地管理法》规定，“农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等。”现行的法律条文中都没有规定耕地在流转后要继续从事粮食生产，而是笼统的农业用途。很多地方把农业用途定义为包括种植蔬菜、瓜果、花卉等经济作物、进行水产养殖甚至是农业生态旅游在内的农业生产活动。法律上的模糊规定使得耕地流转“非粮化”现象恶意蔓延，并进一步影响到国家粮食安全。监督因素：缺乏完善的监督检查制度一方面，土地用途管制监督主体错位。目前土地用地管制制度是以国土部门为主导、农业部门配合的机制，而在实际运作中缺乏明确的责任分工和操作规范，对耕地流转状况较为熟悉的农业部门无法参与到政策的制定、执行中去，造成耕地流转后用途不明，很多用途管制实际上都是事后监督。另一方面，耕地流转后的用途管制缺乏监督。由于《农村土地承包法》和《土地管理法》都没有对土地流转后的用途作明确规定，只是规定用作农业用途，因此在实际监管中监管部门也很难找到用途监督的法律依据，因此也很难形成具体的操作规范和完善的监督机制。此外，由于制止耕地流转“非粮化”与促进农民增收、加快农业经济发展存在明显矛盾，很多地方政府对耕地流转“非农化”现象采
取视而不见的态度，这也直接导致耕地“非粮化”率急速攀升。提高收益：提高粮食规模化经营收益提高耕地生产经济效益是推动耕地流转的初衷之一，耕地转入主体在确定耕地用途时首先考虑的就是经济效益。因此，提高耕地规模化经营的经济效益是减少“非粮化”现象产生的首要措施。要提高粮食规模化经营收益，首先，要稳步提高粮食市场价格，同时稳定经济作物农产品市场价格，减小种粮和非种粮之间巨大的收益差；其次，政府要增加对农业生产资料价格的监测，防止农资价格过快上涨造成种粮成本急速增加；再次，国家要加大农田水利基础设施建设，减少自然灾害对粮食生产造成的负面影响，稳定粮食产量以稳定种粮收入；最后，要加大农业科研的投入，改良粮食品种，逐步提高粮食产量，从而稳步增加种粮收益。强化认识：进行粮食安全宣传教育认识上的缺失也是导致耕地流转“非粮化”的重要因素，要从源头上减少这种现象，必须强化耕地用途和国家粮食安全知识教育。操作上，国土部门要通过发放宣传册、播放宣传教育片等形式对农户进行舆论宣传和引导，让农户和经营大户认识到耕地尤其是基本农田是用来种植粮食的，不能改作其他用途，也不能将耕地转让给从事非粮食生产的企业；大范围、大面积的耕地改种经济作物对国家粮食安全是百害而无一利的，是国家和政府不提倡的。同时，在全国粮食主产区，应取消提倡发展高效农业的政策措施，并对粮食生产做积极的宣传和引导。完善政策：落实种粮补贴、完善金融服务目前我国的种粮补贴主要包括粮食直补、农资补贴和良种补贴等，种粮补贴对提高农民种粮积极性有重要作用。因此，要严格落实种粮补贴政策，需按照“谁种粮，谁受益”的原则进行，将种粮补贴实实在在地发放到真正种粮的农户、经营大户和公司手中。同时，各地方政府尤其是粮食主产区政府，应该加大种粮补贴力度，对于种粮面积达1hm2以上的经营大户和公司给予特殊奖励，以减少粮食生产和经
济作物生产之间巨大的收益剪刀差，提高经营大户和公司种粮的积极性。融资难是粮食经营大户和公司面临的主要难题。20_年8月，_印发了《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》，明确指出稳妥有序开展“两权”（农村承包土地经营权和农民住房财产权）抵押贷款业务。各地方政府应落实_精神，出台关于农村承包土地抵押的支持政策以及财政贴息和税收优惠等政策，为积极种粮的农户、经营大户和公司提供一条绿色融资渠道。此外，通过主动为种粮主体购买政策性农业保险［10］，提高从事粮食生产的安全系数，进而提高经营主体种粮积极性。细化立法：对耕地流转进行用途管制当前法律对耕地流转的规定只是明确了要用作农业用途，但对农业用途并没有明确具体的界定。对目前流行农业生态旅游、农家乐等农地利用形式，很多地方也默认为农业用途，这也导致很多耕地流向这些高收益、高附加值的行业。20_年11月，_办公厅印发了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，其中明确规定加强土地流转用途管制，严禁借土地流转之名违规搞非农建设，并列举了一些非农建设的行为。该意见在一定程度上对防止耕地流转“非农化”有一定作用，但其中不涉及耕地流转“非粮化”的说明，而且这只是_的意见，很难真正规范到耕地流转后的利用行为。建议在《土地管理法》或《农村土地承包法》中明确规定，在遵循土地流转不得改变其原用途原则基础上，明确具体的细分农业用途，对耕地流转后的用途作详细规定，从源头上解决耕地流转“非粮化”的问题。加强监督：落实耕地流转监督管理为了确保耕地流转后用途不改变，要加强耕地流转后的监督管理，定期检查土地利用状况，保证耕地流后依法依规利用，防止耕地流转“非粮化”现象。一方面，国土部门和农业部门要相互配合，将耕地流转后用途监管纳入土地利用巡查的工作内
容，尤其要加强对经营大户和公司转入耕地的监管，做到“非粮化”现象早预防、
早发现、早查处。另一方面，对已经形成实质性“非粮化”生产的经营主体，要根
据“非粮化”的严重程度做出相应处罚，例如：马上进行复耕、罚款，勒令下季度
复耕、拆除违规建设等。对于情节特别严重的，要追究相关责任人相应的法律责任。
【相关文献】
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内乡县位于河南省西南部，伏牛山南麓，南阳盆地西沿，总面积2465平方公里。耕地82万亩，其中，粮食生产90万亩(含复种)，蔬菜生产4万亩，林木、花卉、药材种植2万亩，其他万亩。全县土地流转面积18万亩（含荒坡流转），其中粮食生产万亩，参与各类经营主体129个；蔬菜及经济作物生产万亩，参与各类经营主体107个；林木、花卉、药材种植万亩；参与各类经营主体69个，工商企业租赁土地1个，经营规模万亩。一、造成非粮化的原因全县土地流转面积18万亩，用于非粮食生产的万亩（含荒坡流转），其原因一是由于粮食生产效益不明显，抗自然灾害能力差。风调雨顺年景能微利或保本，遇灾害年景，赔本是定局。经营主体流转土地种植粮食效益差，没有发展动力。而种植蔬菜、花卉、林木每亩最低收入2000元左右，最高的达2万元，有经济实力改善种植条件，增强抗自然灾害能力形成良性循环；二是国家的各种惠农补贴都针对土地经营权所有者的农户，而针对种植粮食的各类经营主体的优惠政策或补贴少或基本没有，激发不起各类经营主体种粮的积极性。三是现行法律和政策只是规定了“土地承包经营权流转，不得改变土地集体所有制性质，不得改变土地农业用途，不得损害农民土地承包权益”，缺少“粮田必须种粮或必须保障一定比例种粮”或基本农田必须种粮的硬性规定。另外，在土地流转过程中，国家没有出台与土地承包经营权
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配套的法规来约束土地流转的用途（农业用途含概较广，不是单指粮食生产）、土地流转的风险、土地流转的规模、土地流转的责任追究等，可见，法律、法规不配套，特别是对土地流转的用途不够明确，这是造成耕地流转后“非粮化”倾向产生的重要原因之一。二、规范土地流转及“非粮化”的举措（一）为了规范我县土地流转行为，县政府下发了《内乡县人民政府关于进一步规范农村土地承包经营权及流转工作的意见》（内政[20_]27号），县政府办下发了《内乡县土地流转文书示范文本》（内政办【20_】31号），明确指出土地流转要有利于保粮增粮，确保粮食总量不减少。农民专业合作社，家庭农场，农业龙头企业是土地流转的载体。为了规范其发展20_年县政府下发了《内乡县人民政府关于加快发展农民专业合作社的意见》（内政[20_]6号），20_年县政府下发了《关于全面提升农民专业合作社发展水平的意见》（内政[20_]7号），内乡县委、县政府下发了《支持家庭农场发展的实施意见》（内发[20_]20号），促进和规范了我县各类经营主体的发展，截止目前，全县农民专业合作社达374家，其中今年新登记注册47家，家庭农场298家。培育市级产业化重点龙头企业13家，省级以上重点龙头企业2家（菊龙粮油和牧原食品股份）。（二）20_年2月11日，由县长李长江主持召开了土地流转工作专题会议，提出规范全县土地流转的意见，并要求严把流转土地的用途关，严格基本农田监督管理，强调粮食生产的重要性，确保我县基本农田74万亩红线不逾越，粮食生产亿公斤，只增不减少。三、建议1、完善粮食补贴制度
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要进一步完善粮食补贴制度，应按照“谁种粮、谁受益”原则，即粮食补贴随田走，而不是随户走，将粮食补贴补到真正种植粮食作物的大户头上。同时，加大对种粮大户的补贴力度，如对流转1000亩以上、种植粮食作物、与农民签订流转合同的，可给予“特殊”补贴。此外，建议在现有各种粮食补贴政策的基础上，财政再列出一笔专项资金，对直接种粮的龙头企业、专业合作社、种粮大户和农民给予更多的种粮补贴和奖励，比如在农机具购置、抗旱等方面，应给予相应补贴，以缩小种粮与种其它经济作物以及搞养殖业、花卉业、休闲观光农业等的效益剪刀差，从而真正调动他们的种粮积极性。2、新型农业经营主体流转土地搞粮食种植，要积极探索，联合搞粮食深加工、包装，提高粮食生产附加值，降低粮食生产成本，提高种粮效益。3、对土地流转的农业用途做明确的划分有关土地流转，国家规定最基本原则是不得改变土地的农业用途，但对农业用途的范围并没有清晰地确认，致使有林果种植和花卉种植就算农业用地。类似这种项目不仅占用了粮田，而且也严重破坏了耕地的粮食生产能力。因此，土地承包经营权流转要严格坚持“三个不得”原则（不得改变土地集体所有性质、不得改变土地用途、不得损害农民土地承包权益）的基础上，要对土地流转的农业用途做明确、具体的划分，是否确定基本农田必须种粮。同时要加强耕地流转后农业用地特别是基本农田的用途监管，确保耕地流转后用途不改变。4、切实加强农田基础设施建设从总体来看，农业基础设施建设严重滞后的局面仍然没有得到根本改观。农田水利、农业科技、农机装备、农业植保等设施投入明显不足。因此，应采取有效政策措施，大规模改造中低产田，建设一大批旱涝保收的高标准粮田，提高耕地基础地力和产
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出水平。继续大力实行测土配方施肥，提高土壤肥力，特别是土壤有机质含量，解决地力下降问题。逐步建立对农田水利建设投入的稳定增长机制，设立农田节水专项资金，加大旱作节水农业建设投入。5、加大金融信贷、农业保险等方面的支持力度破解种粮大户的信贷“贫血”难题。金融机构可探索以土地经营权作为抵押，推出符合大户需求的金融产品。同时，政府应出台财政贴息、税收优惠措施，降低大户融资成本，促进农业生产。另外，为了应对规模种粮者面临的自然风险，国家应该充分利用政策性农业保险这一强大的工具为其护航，相比小农户而言，种粮大户、种粮龙头企业更加需要对政策性农业保险，同时政府和农业保险公司在开展业务时也变得比较容易，政策性农业保险大有可为。
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